Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2024:4923

Betreft	Natuurvergunning Rendac Son B.V.
Datum uitspraak	18-12-2024
Rechtsprekende instantie	Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort	Hoger beroep
Trefwoorden	Natura 2000-gebieden, stikstof, referentiesituatie, intern salderen
Bronnen vindplaats	ECLI:NL:RVS:2024:4923

Conclusies voor de mer praktijk

Wanneer een project wordt gewijzigd geldt het gehele project - dus de wijziging én het bestaande deel dat wordt voortgezet - als een nieuw project binnen de Natura 2000-wetgeving.
‘Intern salderen’ mag niet in een voortoets, maar is een mitigerende maatregel en vereist (dus) een passende beoordeling en een natuurvergunning.
In de voortoets moet een berekening worden gemaakt van de stikstofgevolgen van het hele project, inclusief de ‘standaardonderdelen’.
Voor de inzet van intern salderen in een passende beoordeling geldt een aantal voorwaarden:
1. Verwachte voordelen van de maatregel moeten vaststaan bij de passende beoordeling.
2. Wijziging of beëindiging van de bestaande situatie moet zijn verzekerd. En dubbele inzet van de referentiesituatie moet voorkomen worden.
3. Additionaliteitsvereiste: salderen mag alleen als de maatregel (inzet referentiesituatie) niet ook nodig is om een Natura 2000-gebied te behouden, herstellen of verbeteren.
Bij intern salderen met een natuurvergunning behoren de stikstofgevolgen van het vergunde project tot de referentiesituatie, wanneer de vergunde activiteit aanwezig was of kon zijn op het peilmoment.
Intern salderen mag ook met een bestaande toestemming die eerder niet toereikend passend beoordeeld was.
Bij intern salderen met een milieutoestemming behoren de stikstofgevolgen van de bestaande onderdelen van het project tot de referentiesituatie. Het gaat om de onderdelen van het project die op het peilmoment feitelijk zijn gerealiseerd en, als deze onderdelen structureel niet meer in gebruik zijn, die zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik genomen kunnen worden.
Onbenutte ruimte (vergunde ruimte minus feitelijk benutte ruimte) in onderdelen van een milieutoestemming die zijn gerealiseerd en worden gebruikt, behoren tot de referentie.
Het is niet meer toegestaan om extern te salderen met onderdelen van een milieutoestemming die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn.
Bevoegde gezagen voor Natura 2000-gebieden kunnen beleidsregels vaststellen met voorwaarden voor de toepassing van intern salderen bij toestemmingverlening.
Het nieuwe beoordelingskader voor intern salderen is direct van toepassing in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures.
Voor activiteiten die vanwege intern salderen zonder natuurvergunning op of na 1 januari 2020 zijn gestart, moet alsnog worden nagegaan of een natuurvergunning nodig is conform het nieuwe beoordelingskader.
Het bevoegd gezag kan tot 1 januari 2030 niet handhavend optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom voor eerdere projecten met intern salderen.

NB1: Deze uitspraak gaat over de toepassing van de Natura 2000-wetgeving. In milieueffectrapporten worden de gevolgen van een plan of project voor Natura 2000-gebieden conform de vereisten uit de Natura 2000-wetgeving in beeld gebracht. De uitspraak heeft daarom ook gevolgen voor de inhoud van milieueffectrapporten, en – naar onze verwachting – voor mer-beoordelingen (intern salderen wordt dan ook voor mer-beoordelingen gezien als een mitigerende maatregel). Over deze brede toepassing van de Rendac-uitspraak is echter op het moment van schrijven (februari 2025) nog geen jurisprudentie verschenen. Ook is nog geen jurisprudentie verschenen over de gevolgen voor de Natura 2000-plantoets (de uitspraak gaat over projecten).
NB2: op dezelfde dag verscheen ook de uitspraak in hoger beroep over de natuurvergunning voor de Amercentrale (ECLI:NL:RVS:2024:4909). De algemene overwegingen over intern salderen zijn in beide uitspraken inhoudelijk gelijk. Voor de volledigheid is de uitspraak over de Amercentrale rechts bijgevoegd.
NB3: bij publicatie van de uitspraak is een nuttig stroomschema gevoegd over het beoordelingskader voor intern salderen, zie deze link.

Casus

Op 9 oktober 2020 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant een natuurvergunning verleend aan destructiebedrijf Rendac Son B.V., gevestigd in Son en Breugel. Rendac heeft een natuurvergunning aangevraagd voor de ombouw van stoomketel 30 naar stoomketel 70, de realisatie van een nieuwe biogasmotor en de wijziging van de bedrijfsuren van aanwezige biogasmotoren. De aangevraagde bedrijfssituatie leidt niet tot een toename van stikstofdepositie. De referentiesituatie is ontleend aan een natuurvergunning van 14 juni 2017 (intern salderen). Onderdeel van de referentiesituatie zijn de, eerder vergunde, maar niet (meer) gerealiseerde, emissiebronnen ‘vetmotor’ en ‘WKC-installatie’.

Op 21 januari 2022 heeft de rechtbank Oost-Brabant de natuurvergunning vernietigd. De rechtbank heeft in die uitspraak een nuancering aangebracht op de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen. Deze nuancering houdt kort gezegd in dat niet zonder meer met onbenutte emissieruimte intern gesaldeerd kan worden. Het college en BMF en anderen hebben hoger beroep ingesteld.

Overwegingen van de bestuursrechter
De vaste jurisprudentie van de Afdeling was:

Voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een project significante gevolgen kan hebben (voortoets) wordt een vergelijking gemaakt van de gevolgen van het toegestane project in de referentiesituatie en de gevolgen na wijziging of uitbreiding op dezelfde locatie. Dit werd intern salderen genoemd.
De referentiesituatie wordt ontleend aan de natuurvergunning voor het toegestane project op de locatie waar de beoogde activiteit is voorzien.
Bij het ontbreken van een natuurvergunning gaat het om de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (het moment waarop artikel 6 habitatrichtlijn van toepassing werd op het betrokken Natura 2000-gebied). Dat is de vergunning of de melding op basis van de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet. Wanneer daarna een toestemming is gegeven voor een activiteit met minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, geldt die latere toestemming als referentiesituatie.
Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.

De Afdeling wijzigt haar rechtspraak over intern salderen. De verschillende onderdelen van deze wijzigingen worden hierna besproken.

De inhoud van een voortoets
De referentiesituatie mag niet meer worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets moeten de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht.

Wanneer een project wordt gewijzigd geldt het gehele project - dus de wijziging én het bestaande deel dat wordt voortgezet - als een nieuw project. Wanneer een geheel nieuwe activiteit wordt gerealiseerd is ook sprake van een nieuw project. De gevolgen van het nieuwe project moeten in de voortoets worden beoordeeld, zonder rekening te houden met intern salderen. In de voortoets mag wel rekening worden gehouden met de positieve gevolgen van onderdelen in het ontwerp die aangemerkt kunnen worden als standaardonderdelen (en dus geen mitigerende maatregelen zijn).

De inzetbaarheid van intern salderen in de passende beoordeling (algemeen)
Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Dat mag ook als de bestaande toestemming eerder niet toereikend passend beoordeeld was.

Andere voorwaarden voor de inzetbaarheid van intern salderen

De voordelen moeten vaststaan ten tijde van de passende beoordeling (hier zal in de regel sprake van zijn).
De maatregelen moeten zijn geëffectueerd voordat de gevolgen van het beoogde project optreden. Verzekerd moet zijn dat de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie is gerealiseerd en niet meer kan worden hervat en dat de daarmee gepaard gaande positieve effecten op Natura 2000-gebieden zijn gerealiseerd voordat de gevolgen van het beoogde project optreden. Ook moet de natuurvergunning of milieutoestemming waaraan de referentiesituatie wordt ontleend, uitsluitend kunnen worden ingezet voor het beoogde project.

Het bevoegd gezag moet per geval bezien welke waarborgen nodig en passend zijn en op welke wijze deze bestuursrechtelijk kunnen of moeten worden verzekerd.

Het additionaliteitsvereiste bij intern salderen
De wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie mag niet nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel (additionaliteitsvereiste). Als het bevoegd beslist dat intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, dan moet het bij de natuurvergunning motiveren hoe het tot dit oordeel gekomen is. Het bevoegd gezag kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen (voor de instandhoudingsdoelstellingen en het voorkomen van verslechtering), binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. Een plan, programma of pakket van maatregelen dat in uitvoering is, kan hier behulpzaam bij zijn.

Het additionaliteitsvereiste geldt voor de inzet van de gehele referentiesituatie als mitigerende maatregel. Als het gaat om de wijziging van een project geldt dat vereiste dus niet alleen voor de wijziging of beëindiging van onderdelen van de bestaande vergunde situatie, maar ook voor de continuering van onderdelen van de bestaande vergunde situatie.

De omvang van de referentiesituatie van intern salderen
Voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die bij intern salderen als mitigerende maatregel kan worden ingezet, moet een onderscheid gemaakt worden tussen de referentiesituatie die ontleend wordt aan een natuurvergunning of aan een milieutoestemming.

Bij intern salderen met een natuurvergunning mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het vergunde project worden ingezet als referentiesituatie. Dit omvat de gevolgen die aanwezig waren of konden zijn. Dat is het geval als het project alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend. Het is dus geen voorwaarde dat de vergunde activiteit feitelijk aanwezig is.

Bij intern salderen met een milieutoestemming mogen alleen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken. Het gaat dan om onderdelen die feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen. De onbenutte ruimte (het verschil tussen vergunde en feitelijk benutte ruimte) in onderdelen van een milieutoestemming die zijn gerealiseerd en worden gebruikt, mag dus in de referentiesituatie worden betrokken.

Mogelijke peilmomenten voor de inzet van natuurvergunningen en milieutoestemmingen

Bij de inzet van de ‘eigen’ natuurvergunning: de aanvraag voor een natuurvergunning, maar dit mag ook een eerder objectief bepaalbaar moment zijn. Als het gaat om intern salderen met de natuurvergunning van een derde, dan kan het peilmoment ook de overeenkomst over de overname van de rechten of de intrekking van de natuurvergunning voor het nieuw te realiseren project zijn.
Bij intern salderen met de eigen milieutoestemming: de aanvraag voor de natuurvergunning, maar dit mag ook een eerder objectief bepaalbaar moment zijn. Als het gaat om een milieutoestemming van een derde, dan kan het peilmoment ook de overeenkomst over de overname van de rechten of de intrekking van de milieutoestemming voor het nieuw te realiseren project zijn.

Gevolg voor extern salderen
Niet toegestaan is extern salderen met onderdelen van een milieutoestemming die feitelijk zijn gerealiseerd maar structureel niet meer in gebruik zijn.

Overige gevolgen
Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om de omvang van de referentiesituatie die voor intern salderen mag worden ingezet te beperken, omdat het bij de vergunningverlening beleid kan voeren over de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel. Bijvoorbeeld het beperken van de inzet van niet of niet meer benutte ruimte in natuurvergunningen of milieutoestemmingen of het in bepaalde situaties afromen van een deel van de positieve effecten door de wijziging of beëindiging van een bestaande vergunde situatie.

Tijdens het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (PAS) is depositieruimte beschikbaar gesteld van zogenoemde stoppers. Intern (en extern) salderen is niet mogelijk als de saldoafnames waarmee wordt gesaldeerd betrokken kunnen zijn in de stoppersruimte in het kader van het PAS, omdat dan dubbele inzet van stikstofdepositie niet is uitgesloten. In de PAS-uitspraak (ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling de criteria genoemd wanneer die dubbele inzet van stikstofdepositie is uitgesloten.

Betekenis voor vergunning- en handhavingsprocedures
Deze rechtspraakwijziging is direct van toepassing in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures.

Voor activiteiten die zijn gestart op of na 1 januari 2020 en waarvan werd aangenomen dat deze, via het mechanisme van intern salderen, niet vergunningplichtig waren, moet alsnog worden nagegaan of een natuurvergunning moet worden verkregen. Daarnaast is het beoordelingskader voor deze, eventueel, benodigde natuurvergunning gewijzigd.

Om die reden voorziet de Afdeling, voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart, die na die datum nog in uitvoering zijn of nog wordt geëxploiteerd én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was, in een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030). In deze periode kan het bevoegd gezag niet handhavend optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom.

Voor initiatiefnemers die voor of na 1 januari 2020 een aanvraag voor een natuurvergunning voor een activiteit hebben gedaan, waarop het bevoegd gezag na 1 januari 2020 maar voor de datum van deze uitspraak op basis van intern salderen heeft beslist dat een natuurvergunning niet nodig is (positieve weigering), geldt het voorgaande ook.

Gevolgen voor Rendac
Voor Rendac betekent dit dat een herbeoordeling nodig is van de aangevraagde (wijziging van de) activiteit.

Uitspraak
De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het college moet een nieuw besluit nemen.