ECLI:NL:XX:2004:BG2899

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een project dat aanzienlijke milieugevolgen kan hebben, mag niet worden uitgesloten van een m.e.r. Dit mag alleen als het project op grond van een algemene beoordeling kan worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te hebben.
• Het besluit waarbij een bevoegde nationale instantie laat weten dat voor een project geen m.e.r. hoeft te worden gedaan, moet zijn voorzien van alle gegevens op grond waarvan kan worden getoetst of het besluit is gebaseerd op een passende voorafgaande m.e.r.-beoordeling die aan de eisen van de M.e.r.-richtlijn voldoet.

NB In het Europese recht staat het begrip milieueffectbeoordeling voor een m.e.r. Het Nederlandse begrip m.e.r.-beoordeling wordt in het Europese recht beschreven als de verificatie of er een milieueffectbeoordeling moet plaatsvinden, ook wel ‘screening’. De drempelwaarden die Nederland heeft vastgesteld voor de m.e.r.-beoordelingsplicht is niet zodanig in het Europese recht beschreven. Ten aanzien van de waarden die onder de drempelwaarden van de m.e.r.-beoordelingsplicht zitten, gelden onverminderd de bovenstaande conclusies.

Casus

De Europese Commissie heeft het Europese Hof van Justitie verzocht om vast te stellen dat Italië zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen die volgen uit de M.e.r.-richtlijn bij de vaststelling van het besluit voor de aanleg van de ringweg rond Teramo, project “Lotto zero”. Bij het besluit werd een project goedgekeurd voor de aanleg van een snelweg van 10,5 m breed, vier viaducten en vier tunnels. De weg zou op enkele meters van het historische centrum gaan lopen en de bedding van de rivier de Tordino aandoen. Deze rivierbedding was door Italië voorgesteld als Natura 2000-gebied. Daarnaast liep voor dit gebied een door de Europese Gemeenschap gefinancierd project voor milieubescherming.
Op 11 mei 1998 had de Europese Commissie Italië verzocht om informatie over het project Lotto zero. De Commissie beschikte namelijk over informatie dat een vergunning voor het project was verleend zonder dat voorafgaand een m.e.r. of een m.e.r.-beoordeling was doorlopen.

In antwoord op het verzoek van de Commissie bevestigde Italië op 23 juli 1998 de informatie waarover de Commissie beschikte. De weg zou inderdaad 5 km langs de Tordino lopen, waarvan 2,5 km viaduct en 1 km tunnel. De regio Abruzzo had goedkeuring voor het project verleend zonder m.e.r. of m.e.r.-beoordeling.

Op 21 mei 1999 verzocht het Italiaanse ministerie voor Milieu de Regio Abruzzo te motiveren waarom er geen m.e.r. of m.e.r.beoordeling van het project had plaatsgevonden. Vervolgens is een m.e.r.-beoordeling gedaan. Omdat het betrokken gebied geen beschermd gebied was op grond van Italiaanse wetgeving, heeft de Regio Abruzzo op 15 november 1999 bij decreet besloten dat geen m.e.r. hoefde te worden gedaan. Het ministerie van Milieu meldde op 30 mei 2000 dat het decreet was vastgesteld na een positief advies van het regionale coördinatiecomité voor m.e.r., dat op zijn beurt verwees naar een advies van een wegenbouwkundige dienst. Hiervan was in het decreet van de Regio Abruzzo echter geen melding gemaakt.

Op 24 oktober 2000 stuurde de Commissie Italië een aanmaningsbrief omdat het naar het oordeel van de Commissie niet was gebleken dat een m.e.r.-beoordeling was gedaan. Omdat de antwoorden van de Italiaanse autoriteiten voor de Commissie niet voldoende waren, heeft de Commissie Italië op 18 juli 2001 een termijn van twee maanden gesteld om alsnog aan de verplichtingen op grond van de M.e.r.-richtlijn te voldoen.

Procedure bij het Hof
Het Hof heeft Italië verzocht het advies van de wegenbouwkundige dienst te overleggen. Het Hof heeft vervolgens uitspraak gedaan zonder mondelinge behandeling.

Beroepsgronden van de Europese Commissie
Met het decreet van 12 april 1996 heeft de Italiaanse Republiek volgens de Commissie niet overeenkomstig art. 4, tweede lid, tweede alinea, M.e.r.-richtlijn vooraf algemeen omschreven, voor welke projecten een m.e.r. moet worden gedaan. Zij heeft alleen de projecten aangewezen waarvoor een m.e.r.-beoordeling kan worden gedaan. Dat geldt voor de projecten bedoeld in bijlage B bij het genoemde decreet (waaronder punt 7, sub g: secundaire wegen buiten de bebouwde kom, of h: aanleg van doorgaande wegen in stedelijk gebied of verbreding van bestaande wegen tot vier rijstroken of meer met een lengte in stedelijk gebied van meer dan 1 500 meter), die overeenstemmen met de projecten uit bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn (waaronder punt 10, sub d en e: aanleg van wegen, havens, met inbegrip van visserijhavens, en luchthavens).

Het project Lotto zero behoorde tot de projecten in bijlage B, die overeenstemde met Bijlage II van de M.e.r.-richtlijn. Omdat er geen drempelwaarden waren vastgesteld, had voor het project een m.e.r.-beoordeling moeten worden gedaan. Als daaruit volgde dat er geen m.e.r. hoefde te worden gedaan, had dit goed moeten worden gemotiveerd. Uit het besluit dat er geen m.e.r. nodig was, werd geen vooraf vastgesteld beoordelingscriterium vermeld en bleek niet dat een m.e.r.-beoordeling had plaatsgevonden, noch hoe die zou zijn verlopen. De Europese Commissie meent dat de wijze waarop het besluit is gemotiveerd doet vermoeden dat de Regio Abruzzo geen m.e.r.-beoordeling heeft gedaan. Het advies van de wegenbouwkundige dienst heeft de Commissie nooit ontvangen.
De inhoud en het mechanisme van de in art. 4, tweede lid, M.e.r.-richtlijn bedoelde m.e.r.-beoordeling is nader uitgewerkt door richtlijn 97/11. Ook al was deze uitwerking nog niet van toepassing op het project, is volgens de Commissie ontoelaatbaar dat hieraan volledig voorbij wordt gegaan en het besluit geen enkele motivering bevat.
De stelling dat de Commissie niet kan nagaan of een lidstaat zijn uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen is nagekomen, als beroepen van milieuverenigingen oor de nationale rechterlijke instanties worden verworpen, is volgens de Commissie ongegrond en in strijd met de rechtspraak van het Hof. Uit het arrest WWF e.a. (zaaknr. C-435/97) blijkt dat de nationale rechter moet nagaan of de bevoegde instanties de al dan niet aanzienlijke gevolgen van een project voor het milieu goed hebben beoordeeld. Dat belet echter niet dat het Hof zich kan uitspreken over de uit art. 4, tweede lid, M.e.r.-richtlijn voortvloeiende verplichtingen van de lidstaten en dat de Commissie de plicht heeft op te treden om schending van een bepaling van gemeenschapsrecht aan het licht te brengen.
Tot slot moet een lidstaat volgens de Commissie niet alleen instaan voor verzuimen van zijn centrale regering, maar ook voor die van plaatselijke en gedecentraliseerde besturen.

Gronden aangevoerd door Italië
Italië voert aan dat de M.e.r.-richtlijn in een uitdrukkelijk besluit voorziet voordat een project aan een m.e.r. wordt onderworpen. Als geen m.e.r. hoeft te worden gedaan, is dus geen besluit nodig. Bevoegde instanties hoeven alleen formele maatregelen te treffen als voor een project een m.e.r. moet worden gedaan.. De Italiaanse wetgeving regelt daarom dat een bevoegde instantie stilzwijgend kan besluiten dat geen m.e.r. hoeft te worden gedaan.
Overigens was volgens Italië in dit geval een besluit vastgesteld wat gemotiveerd was door verwijzing naar het coördinatiecomité.
Volgens Italië blijkt uit het arrest WWF e.a. (zaaknr. C-435/97) dat het aan de nationale rechterlijke instantie is om na te gaan of de bevoegde instanties de aanzienlijke gevolgen van een project voor het milieu goed hebben beoordeeld.

Overwegingen van het Europese Hof van Justitie
Het Hof oordeelt eerst dat een lidstaat zich niet kan beroepen op niet-nakoming van de richtlijn door lagere overheden. Daarvoor is de lidstaat verantwoordelijk.
Volgens het Hof kan het feit dat een nationale rechter heeft besloten de tenuitvoerlegging van een besluit niet op te schorten, geen gevolgen hebben voor de ontvankelijkheid van het door de Commissie ingestelde beroep wegens niet-nakoming van de richtlijnverplichtingen. Beide acties hebben een ander doel en verschillende gevolgen (zie arresten van het Hof van 17 februari 1970, Commissie/Italië, zaaknr. C-31/69, Jurispr. blz. 25, punt 9, en 18 maart 1986, Commissie/België, zaaknr. C-85/85, Jurispr. blz. 1149, punt 24).
Het Hof heeft al eerder geoordeeld (WWF e.a., zaaknr. C-435/97) dat art. 4, tweede lid, tweede alinea, M.e.r.-richtlijn voorbeelden geeft van methodes om te bepalen voor welke van de in bijlage II van de richtlijn genoemde projecten een m.e.r. moet worden gedaan. Het feit dat de lidstaten daarmee over een beoordelingsmarge beschikken, volstaat niet om een project uit te sluiten van m.e.r. Anders zouden lidstaten hun beoordelingsmarge kunnen gebruiken om een specifiek project aan m.e.r. te onttrekken, hoewel het wegens zijn aard, afmetingen of ligging aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Welke methode de lidstaat ook kiest, deze mag geen afbreuk doen aan de doelstelling van de M.e.r.-richtlijn, namelijk dat geen enkel project dat aanzienlijke milieugevolgen kan hebben, wordt uitgesloten van een m.e.r. Dit kan alleen als het specifieke project op grond van een algemene beoordeling kan worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te hebben.

In dit geval betreft het een project waarbij een weg wordt aangelegd waarvoor op grond van de M.e.r.-richtlijn een m.e.r.-beoordeling noodzakelijk was. De Europese Commissie verwijt de Italiaanse Republiek volgens het Hof vooral dat het besluit dat geen m.e.r. nodig was, niet gemotiveerd was. Dit doet vermoeden dat geen m.e.r.-beoordeling heeft plaatsgevonden.
Het Hof constateert dat het besluit waarbij de Regio Abruzzo gunstig advies gaf, summier gemotiveerd is. Daarin wordt uitsluitend verwezen naar het advies van het coördinatiecomité dat alleen verwijst naar het advies van de wegenbouwkundige dienst. Dit advies ziet niet op de milieugevolgen van het project, maar alleen op een „enkel voor waterbouwkundige doeleinden” bedoelde vergunning met betrekking tot de overbrugging van de Tordino en de uitvoering van een aantal werkzaamheden. Het in verweer aangevoerde stuk is niet bij wet voorgeschreven in het kader van de m.e.r.-beoordelingsprocedure. Bovendien kan nergens uit worden opgemaakt dat de bevoegde instantie zich hierop heeft gebaseerd bij de besluitvorming.

Hieruit blijkt dat voor het project Lotto zero geen m.e.r.-beoordeling is gedaan en dat de door de Commissie aangevoerde niet nakoming is bewezen.
Zonder het overleggen van het advies van de wegenbouwkundige dienst was het onmogelijk geweest om vast te stellen of een m.e.r.-beoordeling is gedaan. Het besluit waarbij een bevoegde nationale instantie laat weten dat voor een project, gezien de kenmerken ervan, geen m.e.r. hoeft te worden gedaan, moet voorzien zijn van alle gegevens op grond waarvan kan worden getoetst of het besluit is gebaseerd op een passende voorafgaande m.e.r.-beoordeling die aan de eisen van de M.e.r.-richtlijn voldoet.

Daarom moet het Hof vaststellen dat Italië niet heeft voldaan aan haar verplichtingen op grond van de M.e.r.-richtlijn, omdat de Regione Abruzzo geen m.e.r.-beoordeling heeft gedaan voor het project voor de aanleg van een ringweg rond de stad Teramo.

Uitspraak
Het Hof oordeelt dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens art. 4, tweede lid, M.e.r.-richtlijn.