ECLI:NL:XX:2011:BU4162

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn is uitsluitend van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke wet, zodat de met deze richtlijn nagestreefde doelen via de wetgevingsprocedure worden bereikt.
  • a) Als een project dat onder de m.e.r.-richtlijn valt bij wet wordt vastgesteld, moet de vraag of aan de voorwaarden van artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn wordt voldaan aan een rechterlijke instantie of een bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan kunnen worden voorgelegd (art. 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus en art. 10 bis M.e.r.-richtlijn).
  • b) Als tegen een projectwet geen beroep als bedoeld onder a mogelijk is, dient elke nationale rechterlijke instantie die op grond van haar bevoegdheid is aangezocht de toetsing als bedoeld onder a te verrichten. Indien toepasselijk, moet zij die wet buiten toepassing laten.

NB Het betreft hier gevoegde zaken C-128/09 tot en met C-131/09, C-134/09 en C-135/09.

Casus

Bij de Belgische Raad van State zijn door omwonenden van de luchthavens Luik-Bierset en Charleroi-Brussels South en van de spoorlijn Brussel-Charleroi zes beroepen ingesteld tegen een aantal goedgekeurde vergunningen in verband met deze projecten. Terwijl die beroepen nog niet waren behandeld door de Raad van State, zijn de betreffende vergunningen vanwege ‘dringende redenen van algemeen belang’ door het Waalse Parlement geratificeerd. Ratificeren wil zeggen dat een vergunning bij decreet van het Waalse Parlement wordt verleend. Hierdoor is sprake van een wetgevingshandeling. Dit betekent dat de Raad van State niet langer bevoegd is om te oordelen over de beroepen tegen deze vergunningen, die nu wetgevingshandeling zijn geworden. Wetgevingshandelingen kunnen alleen worden aangevochten bij het Grondwettelijk Hof. Bij een beoordeling over wetgevingshandelingen toetst het Hof alleen of grondrechten zijn geschonden.
Omwonenden van de luchthavens en de spoorlijn hebben bij het Grondwettelijk Hof beroepen ingesteld tot vernietiging van het decreet waarbij de vergunningen zijn geratificeerd. Hier is nog geen uitspraak in gedaan.

Prejudiciële vragen van de Raad van State aan het Europees Hof
Dat de Raad van State niet langer bevoegd is om te oordelen over de geratificeerde vergunningen, hebben omwonenden bij de Raad aangevochten. Ook betogen zij bij de Raad dat de mogelijkheid om uitsluitend nog beroep te kunnen instellen bij het Grondwettelijk Hof in strijd is met zowel artikel 9 van het Verdrag van Aarhus als artikel 10bis van de M.e.r.-richtlijn omdat het Grondwettelijk Hof geen volledige inhoudelijke en/of procedurele toetsing uitvoert maar alleen de grondwettigheid van de handelingen toetst.

De Raad van State heeft de behandeling van de zaak geschorst. Zij heeft het Grondwettelijk Hof verschillende prejudiciële vragen over de grondwettigheid van de ratificaties voorgelegd. Deze heeft het Grondwettelijk Hof nog niet beantwoord. De Raad van State heeft het Hof van Justitie min of meer dezelfde prejudiciële vragen gesteld, te weten:

1. Kunnen op grond van artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn van de werkingssfeer van deze richtlijn worden uitgesloten stedenbouwkundige vergunningen, milieuvergunningen en nader aangeduide globale vergunningen die vanwege ‘dringende redenen van algemeen belang’ worden geratificeerd?
2. Kunnen de projecten die onder de werkingssfeer van de M.e.r.-richtlijn vallen worden verleend door een wetgevende handeling die niet vatbaar is voor beroep bij een rechterlijke instantie om de inhoudelijke en procedurele rechtmatigheid te bestrijden van deze handeling?
3. Legt artikel 9 van het Verdrag van Aarhus lidstaten de verplichting op te voorzien in een beroepsmogelijkheid om de inhoudelijke en procedurele rechtmatigheid te bestrijden van besluiten, handelen of nalaten zoals bedoeld in artikel 6 van het Verdrag van Aarhus, voor projecten die aan een m.e.r. zijn onderworpen?
4. Meer specifiek:
   Legt artikel 10 bis van de M.e.r.-richtlijnlidstaten deze verplichting ook op?

Overwegingen van het Hof t.a.v. de door de RvS gestelde prejudiciële vragen

• Vraag 1
  Artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn bepaalt dat de M.e.r.-richtlijn niet van toepassing is op een project als wordt voldaan aan twee voorwaarden:

1. 1. het project wordt in detail aangenomen via een specifieke wet,
   2. de doelstellingen van de richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, worden via een wetgevingsprocedure bereikt (zie HvJ EG 19 september 2000, Linster, C-287/98, en HvJ EG 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97).

Ad 1
De eerste voorwaarde impliceert dat een wetgevingshandeling specifiek moet zijn en dezelfde kenmerken als een vergunning moet hebben. Dit betekent dat:

• • de wetgevingshandeling de opdrachtgever het recht moet geven om het project uit te voeren;
  • het project moet tot in detail – dus nauwkeurig en definitief – worden vastgesteld, zoals bij een vergunning. Van dit laatste is geen sprake wanneer de wetgevingshandeling niet ziet op alle onderdelen van het project die nodig zijn om zijn milieueffecten te beoordelen. Evenmin is daarvan sprake als er naast de wetgevingshandeling nog een andere handeling (zoals een aanvullende wetgevingshandeling, vergunning of ontheffing) nodig is om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken.

Ad 2
De tweede voorwaarde geeft aan dat een wetgevingshandeling moet voldoen aan de doelstellingen van de M.e.r.-richtlijn. Projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, gezien hun aard, omvang of ligging, moeten vóór de verlening van de vergunning worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten. Deze beoordeling moet plaatsvinden aan de hand van passende informatie die door de opdrachtgever wordt verstrekt, eventueel aangevuld door de autoriteiten en het publiek voor wie het project gevolgen kan hebben (dit volgt uit de vijfde overweging van de preambule bij de M.e.r.-richtlijn). Voor de bepaling van de toepasselijkheid van artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn is dus van belang dat de wetgever over voldoende informatie beschikt.

Een wetgevingshandeling kan dus niet als een specifieke wet in de zin van artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn worden aangemerkt als deze handeling:

• • een bestaande bestuurshandeling eenvoudig ‘ratificeert’, en

  • daarbij uitsluitend melding maakt van ‘dringende redenen van algemeen belang’ zonder dat eerst een inhoudelijke wetgevingsprocedure is gevoerd om aan die voorwaarden te voldoen. Een dergelijke wetgevingshandeling kan dus niet als een specifieke wet in de zin van artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn worden aangemerkt. Meer specifiek: een wetgevingshandeling die is aangenomen zonder dat de leden van het wetgevingsorgaan over alle ingevolge de M.e.r.-richtlijn vereiste informatie beschikten, kan niet binnen de werkingssfeer van artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn vallen.

Het is aan de nationale rechter om uit te maken of deze voorwaarden zijn vervuld. Daarbij moet hij rekening houden met zowel de inhoud van de wetgevingshandeling als de volledige wetgevingsprocedure die tot de vaststelling ervan heeft geleid (in het bijzonder de voorbereidende handelingen en de parlementaire debatten).

• Vraag 2-4
  Voor projecten die worden aangenomen bij een andere dan een wetgevingshandeling, of bij een wetgevingshandeling die niet voldoet aan de bovengenoemde voorwaarden, moeten lidstaten voorzien in een beroepsmogelijkheid bij een rechterlijke instantie of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan.

Daarbij beschikken lidstaten over een zekere speelruimte. Zij bepalen zelf welke rechterlijke instantie of welk bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan bevoegd is en volgens welke procedureregels uitspraak moet worden gedaan. Deze instantie of dit orgaan moet overeenkomstig de nationale procedureregels kunnen toetsen of een wetgevingshandeling voldoet aan de onder vraag 1 genoemde voorwaarden. Als een dergelijke toetsing niet mogelijk is, dan is elke nationale rechterlijke instantie waar op grond van haar bevoegdheid beroep wordt ingesteld verplicht om de wetgevingshandeling te toetsen. Een uitkomst van deze beoordeling kan zijn dat de wetgevingshandeling buiten toepassing moet worden gelaten.

De Belgische Raad van State zal dus voor deze projecten moeten vaststellen of het decreet van het Waalse Parlement voldoet aan de voorwaarden uit artikel 1, vijfde lid, van de M.e.r.-richtlijn. Zo niet, dan zal de Raad moeten vaststellen of volgens de nationale rechtsregels een rechterlijke instantie of bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan bevoegd is om de inhoudelijke of procedurele geldigheid van het decreet te toetsen. Indien er niet zo een instantie of orgaan is, dan zal de Belgische Raad van State het decreet in strijd moeten verklaren met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en artikel 10 bis van de M.e.r.-richtlijn. In dat geval is de Raad bevoegd om te oordelen over de oorspronkelijke beroepen die zijn aangespannen tegen de vergunningen.

Uitspraak
Het Hof oordeelt bevestigend op de prejudiciële vragen.