ECLI:NL:XX:2013:241

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Nationale bepalingen waarmee artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn wordt geïmplementeerd, moeten ook gelden voor vergunningprocedures die vóór 25 juni 2005 zijn gestart, maar waarbij de vergunning pas na deze datum is afgegeven.
• Nationale bepalingen waarmee artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn wordt geïmplementeerd, mogen niet alleen gelden als voor een besluit geen milieueffectbeoordeling is gedaan. Zij moeten ook gelden wanneer wel een milieueffectbeoordeling is verricht, maar deze gebreken vertoont.
• Artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn staat er niet aan in de weg om (op basis van nationale rechtspraak) een beroep niet-ontvankelijk te achten, als het denkbaar is dat het besluit zonder de aangevoerde procedurefout niet anders was geweest. De rechterlijke instantie of het overheidsorgaan waarbij beroep is ingesteld mag de bewijslast niet naar de verzoeker doorschuiven. De instantie/het orgaan dient hierover zelf een uitspraak over te doen.

Casus

Inleiding
Op 7 november 2013 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan over prejudiciële vragen die zijn ingediend door het Bundesverwaltungsgericht (Duitsland). Het hoofdgeding heeft betrekking op het besluit van het Land Rheiland-Pfalz tot goedkeuring van een plan voor de aanleg van een hoogwaterbeschermingsgebied met een oppervlakte van meer dan 320 hectare in een voormalig overstromingsgebied van de Rijn.

De verzoekers in het hoofdgeding zijn alle eigenaar of gebruiker van percelen in het gebied dat door het project wordt getroffen. Zij hebben bij het Verwaltungsgericht (bestuursrechtbank) beroep ingesteld tot nietigverklaring van het goedkeuringsbesluit. Zij hebben aangevoerd dat de verrichte milieueffectbeoordeling gebreken vertoont. Hun beroep is door het Verwaltungsgericht verworpen. Vervolgens hebben zij hoger beroep ingesteld bij het Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (hogere bestuursrechter van de deelstaat Rijnland-Palts).

De rechter heeft het hoger beroep verworpen met name op de grond dat verzoekers niet in beroep kunnen gaan. Dit volgt uit paragraaf 5 lid 1 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen im Umweltsangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (wet houdende aanvullende bepalingen inzake rechtsmiddelen bij milieuaangelegenheden krachtens richtlijn 2003/35/EG; hierna: UmwRG). Deze paragraaf bepaalt dat in een vóór 25 juni 2005 ingeleide bestuursrechtelijke procedure de verzoekers niet kunnen aanvoeren dat de milieueffectbeoordeling gebreken vertoont. Het Oberverwaltungsgericht twijfelde aan de ontvankelijkheid van het beroep, omdat volgens paragraaf 4 lid 3 UmwRG alleen beroep kan worden ingesteld, wanneer geen milieueffectbeoordeling is uitgevoerd. Deze paragraaf geldt niet wanneer de milieueffectbeoordeling louter een gebrek vertoont.

Daarop hebben verzoekers beroep in „Revision” ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter). Uit paragraaf 5 lid 1 UmwRG vloeit voort dat het UmwRG niet van toepassing is op bestuursrechtelijke procedures die vóór 25 juni 2005 zijn ingeleid. Dat is ook het geval als uit die procedures besluiten voortvloeien die na 25 juni 2005 worden vastgesteld. Het Bundesverwaltungsgericht vraagt zich af of deze paragraaf in overeenstemming is met de richtlijn 2003/35/EG. In artikel 6 van deze richtlijn wordt 25 juni 2005 alleen vermeld als datum waarop de termijn voor omzetting van deze richtlijn naar nationaal recht verstrijkt.

Verder vraagt het Bundesverwaltungsgericht zich af of paragraaf 4 lid 3 UmwRG correct uitvoering geeft aan artikel 10 bis van de m.e.r.-richtlijn. Dit artikel vereist een recht van beroep, zodat justitiabelen de rechtmatigheid kunnen betwisten van besluiten met procedurefouten. Tot slot vraagt het Bundesverwaltungsgericht zich af of bepaalde Duitse vaste rechtspraak verenigbaar is met dat recht van beroep. Het gaat om de rechtspraak dat een persoon die wordt getroffen door een project waarvoor een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, slechts in zijn rechten kan worden geschaad wanneer een causaal verband bestaat tussen de procedurefout en het voor hem nadelige eindresultaat van het goedgekeurde plan.

Préjudiciële vragen

1. Moet artikel 6 alinea 1 van de richtlijn 2003/35/EG zo worden uitgelegd, dat de lidstaten dienden te bepalen dat de nationaalrechtelijke voorschriften ter omzetting van artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn ook geldt voor vergunningsprocedures die vóór 25 juni 2005 waren ingeleid, maar waarin de vergunningen pas na deze datum werden afgegeven?
2. Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag: Moet artikel 10 bis van de m.e.r.-richtlijn zo worden uitgelegd, dat de lidstaten de nationaalrechtelijke voorschriften die ter omzetting van artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn waren vastgesteld om de formele rechtmatigheid van een besluit te kunnen aanvechten, ook toegepast moeten kunnen worden in gevallen waarin weliswaar een milieueffectbeoordeling was verricht, maar daarbij onregelmatigheden waren begaan?
3. Bij een bevestigend antwoord op de tweede vraag: Moet, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat in overeenstemming met artikel 10 bis, alinea 1, sub b m.e.r.-richtlijn het beginsel neerlegt dat de leden van het betrokken publiek slechts in beroep kunnen gaan bij de rechter indien zij stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn zo worden uitgelegd:
   a) dat een beroep bij de rechter om de formele rechtmatigheid aan te vechten van besluiten waarop de bepalingen van deze richtlijn betreffende de inspraak van het publiek van toepassing zijn, slechts kan slagen en resulteren in de nietigverklaring van het besluit, wanneer, gelet op de omstandigheden van het geval, de concrete mogelijkheid bestaat dat het bestreden besluit zonder de procedurefout anders zou hebben geluid, en de procedurefout bovendien gevolgen heeft voor een materiële rechtspositie van de verzoekende partij, dan wel
   b) dat in het kader van een beroep bij de rechter om de formele rechtmatigheid aan te vechten van besluiten waarop de bepalingen van deze richtlijn betreffende de inspraak van het publiek van toepassing zijn, in ruimere mate rekening moet worden gehouden met procedurefouten?
   
   Als het antwoord b) is:
   Aan welke inhoudelijke eisen moeten procedurefouten voldoen opdat zij in het kader van een beroep bij de rechter om de formele rechtmatigheid van het besluit aan te vechten in aanmerking kunnen worden genomen ten gunste van een verzoekende partij?

Overwegingen van het Hof van Justitie

Eerste vraag
Het Hof overweegt dat een nieuwe rechtsregel in beginsel van toepassing is vanaf de inwerkingtreding van de handeling waarbij die regel reeds is ingevoerd. De regel is niet van toepassing op rechtssituaties die zijn ontstaan en definitief zijn verworven onder het oude recht, maar is wel van toepassing op de toekomstige gevolgen ervan. Ook is zij van toepassing op nieuwe rechtssituaties. Zie het arrest van 6 juli 2010, zaaknr. C-428/08, punt 66 (Monsanto Technology). Dit ligt slechts anders wanneer de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die de voorwaarden voor toepassing ratione temporis ervan vastleggen. Zie hierover het arrest van 16 december 2010, zaaknr. C-266/09, punt 32 (Stichting Natuur en Milieu e.a.).

De richtlijn 2003/35/EG bevat geen specifieke bepaling inzake de voorwaarden voor toepassing ratione temporis van het nieuwe artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn.

Het Hof overweegt verder dat volgens artikel 6 van de richtlijn 2003/35/EG de lidstaten uiterlijk op 25 juni 2005 aan de richtlijn moesten worden voldoen. Een van de bepalingen die in het nationale recht moesten worden omgezet, is artikel 10 bis van de m.e.r.-richtlijn. Dit artikel voorziet in een uitbreiding van het recht van beroep voor leden van het publiek dat gevolgen ondervindt van een in de m.e.r.-richtlijn bedoeld besluit, handelen of nalaten met betrekking tot de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten.

Het Hof heeft al eerder geoordeeld dat het beginsel dat projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben op die effecten moeten worden beoordeeld, niet geldt in gevallen waarin de formele vergunningsaanvraag voor een project is ingediend vóór het verstrijken van de termijn tot omzetting van de m.e.r.-richtlijn. Zie de arresten van 11 augustus 1995, zaaknr. C-431/92, punten 29 en 32 (Commissie/Duitsland), van 18 juni 1998, zaaknr. C-81/96, punt 23 (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland) en 15 januari 2013, zaaknr. C-416/10, punt 94 (Križan e.a.).

De m.e.r.-richtlijn geldt overwegend voor projecten van een zekere omvang. Hiervan vergt de uitvoering dikwijls veel tijd. Het is niet de bedoeling dat procedures die op nationaal niveau al ingewikkeld zijn, verzwaard en vertraagd worden door aanvullende eisen die door die richtlijn worden voorgeschreven. Zie de genoemde arresten Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, punt 24, en Križan e.a., punt 95. De nieuwe vereisten van artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn (ten aanzien van beroepsmogelijkheden) verzwaren en vertragen de bestuursrechtelijke procedures niet op dezelfde wijze als de verplichting om de projecten aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen. De UmwRG roept zulke vereisten niet in het leven, maar beoogt de toegang tot de rechter te verbeteren.

Het Hof overweegt dat niet kan worden uitgesloten dat deze uitbreiding in de praktijk toch leidt tot vertraging. Zo’n nadeel is inherent aan de toetsing van de rechtmatigheid van een besluit, handelen of nalaten vallend onder de m.e.r.-richtlijn. De wetgever van de Europese Unie heeft de leden van het betrokken publiek aan die toetsing willen laten deelnemen om bij te dragen tot het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu en tot de bescherming van de gezondheid van de mens. Het gaat om leden van het publiek die een voldoende belang hebben of stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht. Dit is overeenkomstig de doelstellingen van het Verdrag van Aarhus. Lidstaten mogen dan ook niet voorschrijven dat artikel 10 bis alleen geldt voor vergunningsprocedures die na 25 juni 2005 zijn ingeleid.

Tweede vraag
Artikel 10 bis alinea 1 m.e.r.-richtlijn bepaalt dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat leden van het betrokken publiek in beroep mogen kunnen gaan tegen een besluit, handelen of nalaten. Zij moeten de materiele of de formele (on)rechtmatigheid daarvan kunnen aanvechten. Zie het arrest van 12 mei 2011, zaaknr. C-115/09, punt 37 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen).

De toepasselijkheid van de nationale voorschriften ter omzetting van deze bepaling kan dus niet worden beperkt tot het enkele geval waarin de rechtmatigheid wordt aangevochten op grond dat een milieueffectbeoordeling achterwege is gebleven. De bepalingen van de m.e.r.-richtlijn over inspraak van het publiek zouden hun nuttig effect grotendeels verliezen indien de toepasselijkheid van die nationale voorschriften zou worden uitgesloten wanneer een milieueffectbeoordeling weliswaar is verricht maar gebreken vertoont. Een dergelijke uitsluiting zou in strijd zijn met de in artikel 10 bis van de m.e.r.-richtlijn genoemde doelstelling om een ruime toegang tot de rechterlijke instanties te verzekeren.

Derde vraag
Op grond van artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn zijn er twee gevallen voor een ontvankelijk beroep:

1. heeft de verzoeker een “voldoende belang” of
2. stelt de verzoeker “dat inbreuk is gemaakt op een recht”.

Dit, al naargelang, volgens nationaal recht de ene dan wel de andere voorwaarde geldt. Zie hierover het genoemde arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, punt 38. Lidstaten moeten bepalen “wat een inbreuk op een recht” is (artikel 10 bis, alinea 3, eerste volzin m.e.r.-richtlijn). Dit moet gebeuren in het licht van doelstelling om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. Zie hierover het genoemde arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, punt 39.

Op basis hiervan moet dus worden bepaald of de door het Bundesverwaltungsgericht aangevoerde criteria over de ontvankelijkheid van een beroep in overeenstemming zijn met het recht van de Unie.

Het Hof overweegt dat de procesregels overeenkomstig het gelijkwaardigheidsbeginsel niet ongunstiger mogen zijn dan die die voor soortgelijke nationale vorderingen gelden. Ook mogen de procesregels de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). Zie het genoemde arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, punt 43.

Het Hof merkt over het criterium dat er een causaal verband moet bestaan dat tussen de aangevoerde procedurefout en de inhoud van het bestreden definitieve besluit (causaliteitscriterium) op, dat het niet de bedoeling is geweest om de mogelijkheid om een procedurefout aan te voeren volledig afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de procedurefout de inhoud van het aangevochten definitieve besluit beïnvloedt. Vanwege het doel van de richtlijn moet het publiek in beginsel iedere procedurefout kunnen aanvoeren ter onderbouwing van een beroep waarmee de rechtmatigheid van een in de richtlijn bedoeld besluit wordt betwist. Vaststaat wel dat niet iedere procedurefout noodzakelijkerwijs gevolgen heeft die invloed kunnen hebben op de inhoud van een zo’n besluit. Een procedurefout die geen gevolgen heeft voor de inhoud van een besluit, kan niet worden geacht de betrokken persoon in zijn rechten te schaden. Dan komt de doelstelling van de m.e.r.-richtlijn om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen, niet in gevaar wanneer het nationaal recht bepaalt dat die persoon dat besluit niet kan aanvechten.

Het Hof herinnert eraan dat artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn een aanzienlijke speelruimte laat om te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt. Zie het genoemde arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, punt 55. In die omstandigheden kan het toelaatbaar zijn dat er naar nationaal recht geen sprake is van een inbreuk op een recht in de zin van artikel 10 bis sub b m.e.r.-richtlijn, wanneer vaststaat dat het in de omstandigheden van het concrete geval denkbaar is dat het aangevochten besluit zonder de aangevoerde procedurefout hetzelfde zou zijn.

Uit het Duitse nationaal recht blijkt dat het aan de verzoeker is om te bewijzen dat het bestreden besluit zonder de aangevoerde procedurefout anders zou zijn. Dit maakt de uitoefening van de aan hem door de m.e.r.-richtlijn verleende rechten, gelet op de complexiteit van de betrokken procedures of het technische karakter van een milieueffectbeoordeling, uiterst moeilijk.

Het is volgens het Hof aan de rechterlijke instantie of het overheidsorgaan waarbij het beroep is ingesteld om op basis van het verstrekte bewijsmateriaal en op basis van alle stukken in het overgelegde dossier, tot de vaststelling te komen dat het aangevochten besluit zonder de door de verzoeker aangevoerde procedurefout niet anders had geluid. Bij die beoordeling moet de rechterlijke instantie of het overheidsorgaan rekening houden met de ernst van de aangevoerde fout. Ook dient de instantie of het orgaan na te gaan of het betrokken publiek door deze fout een van de waarborgen is ontnomen, die met de m.e.r.-richtlijn in het leven zijn geroepen om toegang tot de informatie te verlenen en inspraak bij het besluitvormingsproces te geven.

Antwoorden van het Hof van Justitie
Vraag 1
Nationale bepalingen waarmee artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn wordt geïmplementeerd, moeten ook gelden voor vergunningprocedures die vóór 25 juni 2005 zijn gestart, maar waarbij de vergunning pas na deze datum is afgegeven.

Vraag 2
Nationale bepalingen waarmee artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn wordt geïmplementeerd, mogen niet alleen gelden als voor een besluit geen milieueffectbeoordeling is verricht. Zij moeten ook gelden wanneer wel een milieueffectbeoordeling is verricht, maar deze gebreken vertoont.

Vraag 3
Artikel 10 bis m.e.r.-richtlijn staat er niet aan in de weg om (op basis van nationale rechtspraak) een beroep niet-ontvankelijk te achten, als het denkbaar is dat het besluit zonder de aangevoerde procedurefout niet anders was geweest. De rechterlijke instantie of overheidsorgaan waarbij beroep is ingesteld mag de bewijslast niet naar de verzoeker doorschuiven. De instantie/het orgaan dient zelf een uitspraak te doen. Deze uitspraak wordt gedaan op het verstrekte bewijsmateriaal en op basis van alle stukken in het overgelegde dossier. Daarbij moet rekening worden gehouden met de ernst van de aangevoerde fout. Verder moet in het bijzonder worden nagegaan of het betrokken publiek door deze fout een van de waarborgen is ontnomen die met de m.e.r.-richtlijn in het leven zijn geroepen om toegang tot de informatie te verlenen en inspraak bij het besluitvormingsproces te geven.