ECLI:NL:XX:2013:BZ5291

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn verplicht er niet toe dat de gevolgen voor de vermogenswaarde van materiele goederen in een milieueffectbeoordeling moeten worden betrokken.
• Voor zover de vermogensschade het rechtstreeks gevolg is van de milieueffecten van het m.e.r.-(beoordelings)plichtige project, valt deze schade onder de beschermingsdoelstelling van de m.e.r.-richtlijn.
• Schending van artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn kan in beginsel niet als de oorzaak van de waardevermindering van een onroerende zaak worden aangemerkt.

Casus

Inleiding
Sinds 1997 is Leth eigenaresse van een onroerende zaak in de veiligheidszone van de luchthaven Wien-Schwechat. Zij woont in het op dit terrein gebouwde huis.

Sinds de toetreding van de Republiek Oostenrijk tot de Europese Unie op 1 januari 1995 hebben organen van de Republik Österreich en het Land Niederösterreich vergunningen verleend voor verschillende projecten inzake de inrichting en de uitbreiding van deze luchthaven, zonder milieueffectbeoordelingen uit te voeren. Deze projecten zijn ook uitgevoerd. Bij besluit van 21 augustus 2001 heeft de Landeshauptmann van het Land Niederösterreich uitdrukkelijk vastgesteld dat voor de verdere inrichting en bepaalde uitbreidingen van de luchthaven Wien-Schwechat geen milieueffectbeoordeling noodzakelijk was.

In 2009 heeft Leth bij het Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien een zaak aanhangig gemaakt tegen de Republik Österreich en het Land Niederösterreich. Zij heeft daarbij ten eerste gevorderd dat deze zouden worden veroordeeld om haar € 120 000 te betalen wegens de waardevermindering van haar onroerende zaak, met name door het lawaai van de vliegtuigen. Ten tweede heeft zij gevorderd dat zou worden vastgesteld dat de Republik Österreich en het Land Niederösterreich aansprakelijk zijn voor toekomstige schade, daaronder begrepen schade aan haar gezondheid. Dit, doordat de richtlijnen 85/337, 97/11 en 2003/35 (de m.e.r.-richtlijn en de latere wijzigingen daarvan) te laat en onvolledig werden omgezet en doordat geen milieueffectbeoordeling werd uitgevoerd bij de afgifte van de verschillende vergunningen voor de inrichting van de luchthaven Wien-Schwechat. De Republik Österreich en het Land Niederösterreich hebben aangevoerd dat hun organen rechtmatig en niet nalatig hebben gehandeld en dat de aldus ingestelde vordering was verjaard.

Het Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien heeft de vorderingen in hun geheel afgewezen op grond dat de aangevoerde rechten waren verjaard. Bij deelarrest heeft het Oberlandesgericht Wien de afwijzing van de vordering tot betaling van € 120 000 bevestigd, maar de afwijzing van de vordering tot vaststelling van de aansprakelijkheid van de verweerders voor toekomstige schade vernietigd. Het Oberlandesgericht Wien heeft de zaak terugverwezen naar de rechter in eerste aanleg om opnieuw uitspraak te doen over deze laatste vordering. Hierover heeft het Oberlandesgericht Wien opgemerkt dat de vordering tot betaling van een schadevergoeding van € 120 000 enkel betrekking had op zuivere vermogensschade. Volgens het Oberlandesgericht Wien valt vermogensschade niet binnen het beschermingsdoel van de Unierechtelijke bepalingen, met name de bepalingen van de relevante richtlijnen, en van het nationale recht. De vordering tot vaststelling van aansprakelijkheid voor toekomstige schade was volgens deze rechter niet verjaard.

Nadien werd bij het Oberste Gerichtshof beroep in „Revision” ingesteld tegen de afwijzing van de vordering tot betaling van deze schadevergoeding. Ook werd beroep ingesteld tegen de terugverwijzing van de vordering tot vaststelling van aansprakelijkheid. Het Oberste Gerichtshof oordeelt dat de vorderingen in ieder geval niet volledig zijn verjaard. Veder oordeelt dit hof dat de beslissing over deze vorderingen ervan afhangt of de verplichting voor de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat om een milieueffectbeoordeling uit te voeren, de betrokken particulieren kan beschermen tegen zuivere vermogensschade als gevolg van een project waarvoor een dergelijke beoordeling niet is uitgevoerd. Daarop heeft het Oberste Gerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing.

Prejudiciële vragen
Moet artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn aldus worden uitgelegd dat:

1. het begrip ,materiële goederen’ alleen de fysieke goederen als zodanig betreft, of omvat het ook de waarde van deze goederen?
2. de milieueffectbeoordeling ook de bescherming van particulieren tegen vermogensschade door vermindering van de waarde van hun onroerende zaken tot doel heeft?

Overwegingen van het Hof van Justitie
Met betrekking tot het begrip „materiële goederen” in de zin van artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn dient het volgende in herinnering te worden gebracht. De eenvormige toepassing van het recht van de Unie vereist dat de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd. Hierbij moet rekening moet worden gehouden met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling. Het Hof van Justitie verwijst naar zijn arresten van 19 september 2000, C-287/98, punt 43 (Linster) en 22 december 2010, C-496/10, punt 45 (Mercredi).

Volgens artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn moeten de directe en indirecte effecten van een project op onder meer de mens en de materiële goederen worden onderzocht. Overeenkomstig het vierde streepje van dit artikel moeten ook dergelijke effecten op de samenhang tussen deze twee factoren worden onderzocht. Dat betekent dat in het bijzonder het effect van een project op het gebruik van materiële goederen door de mens worden beoordeeld. Daaruit volgt dat bij de beoordeling van projecten als die in het hoofdgeding, die kunnen leiden tot meer vliegtuiglawaai, de gevolgen van dit lawaai op het gebruik van gebouwen door de mens moeten worden onderzocht.

Uit de bewoordingen van artikel 3 kan echter niet worden afgeleid dat de milieubeoordeling moet worden uitgebreid tot de vermogenswaarde van materiële goederen. Evenmin zou dat in overeenstemming zijn met het doel van de m.e.r.-richtlijn. Uit artikel 1 lid 1 van de m.e.r.-richtlijn en de eerste, de derde, de vijfde en de zesde overweging van de considerans ervan blijkt immers dat het doel van deze richtlijn bestaat in een milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten. Dit, om één van de doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de bescherming van het milieu en de kwaliteit van het bestaan te verwezenlijken. Dezelfde doelstelling is ook terug te vinden in de door de opdrachtgever te verstrekken informatie (artikel 5, lid 1, van, en bijlage IV bij deze richtlijn) en de criteria voor de beoordeling of een milieubeoordeling nodig is voor de kleinere projecten die beantwoorden aan de in bijlage III bij deze richtlijn vermelde kenmerken.

Hieruit volgt dat alleen rekening moet worden gehouden met de effecten op materiële goederen die naar hun aard ook een invloed kunnen hebben op het milieu. Een overeenkomstig artikel 3 van deze richtlijn uitgevoerde milieueffectbeoordeling is een beoordeling, die de directe en indirecte effecten van lawaai op de mens bij de gebruikmaking van een onroerende zaak, die de gevolgen ondergaat van een project als in het hoofdgeding, identificeert, beschrijft en beoordeelt.

Vastgesteld moet dus worden dat de milieueffectbeoordeling van artikel 3 m.e.r.-richtlijn niet de beoordeling van de effecten van het betrokken project op de waarde van materiële goederen omvat.

Deze vaststelling heeft evenwel niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat artikel 3 m.e.r.-richtlijn zo moet worden uitgelegd, dat de omstandigheid dat in strijd met de m.e.r.-richtlijn geen milieueffectbeoordeling werd uitgevoerd, particulieren geen recht verleent op vergoeding van vermogensschade door vermindering van de waarde van hun materiële goederen.Hierbij moet eraan worden herinnerd dat het Hof van Justitie al heeft geoordeeld dat een particulier zich kan beroepen op de verplichting om een in artikel 2 lid 1 in samenhang met artikel 1 lid 2 en lid 4 m.e.r.-richtlijn voorgeschreven milieueffectbeoordeling uit te voeren. Het Hof van Justitie verwijst daarbij naar zijn arrest van 7 januari 2004, C-201/02, punt 61 (Wells). Op grond van de m.e.r.-richtlijn mogen de betrokken particulieren dus verlangen dat de bevoegde diensten de milieueffecten van het betrokken project beoordelen en hen daarover raadplegen.

Onderzocht moet worden of artikel 3 in samenhang met artikel 2 van de m.e.r.-richtlijn tot doel heeft particulieren een recht te verlenen op vergoeding van vermogensschade zoals die welke door Leth is aangevoerd, in het geval geen milieueffectbeoordeling is uitgevoerd,

Uit de derde en de elfde overweging van de considerans van de m.e.r.-richtlijn blijkt dat deze richtlijn tot doel heeft een van de doelstellingen van de Unie op het gebied van de bescherming van het milieu en de kwaliteit van het bestaan te verwezenlijken. Voorts blijkt hieruit dat de milieueffecten van een project moeten worden beoordeeld teneinde rekening te houden met het streven via een beter milieu bij te dragen tot de kwaliteit van het bestaan.

In omstandigheden waarin de blootstelling aan lawaai dat terug te voeren is op een in artikel 4 van de m.e.r.-richtlijn bedoeld project, aanzienlijke gevolgen voor de mens heeft, kan een vermindering van de waarde van dit huis immers een rechtstreeks economisch gevolg van dergelijke milieueffecten zijn. Dit moet per geval worden onderzocht. Voor wat betreft de aanzienlijke gevolgen gaat het erom dat een door het lawaai getroffen woning haar functie minder goed kan vervullen en dat het milieu van de mens, de kwaliteit van zijn bestaan en eventueel zijn gezondheid worden aangetast.

Dit betekent dat de voorkoming van vermogensschade onder de beschermingsdoelstelling van de m.e.r.-richtlijn is begrepen. Dit is het geval, voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is. Voor zover dergelijke economische schade het rechtstreekse gevolg van dergelijke effecten is, moet zij worden onderscheiden van economische schade die niet rechtstreeks voortspruit uit milieueffecten. Deze laatste schade (zoals onder meer concurrentienadelen) valt dus niet onder de beschermingsdoelstelling van deze richtlijn.

Wat een recht op vergoeding van dergelijke vermogensschade betreft, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de lidstaten op grond van het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4 lid 3 Verdrag van de Europese Unie) verplicht zijn om de onwettige gevolgen van een schending van het Unierecht ongedaan te maken. Met betrekking tot het herstellen van het verzuim van een milieueffectbeoordeling, is het aan de nationale rechter om uit te maken of het naar nationaal recht mogelijk is om:

• een al verleende vergunning in te trekken of op te schorten, met als doel het project in overeenstemming met de m.e.r.-richtlijn aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen;
• dat de particulier als alternatief vergoeding van de geleden schade kan vorderen (zie het arrest Wells, punten 66 69).

De toepasselijke procedurele voorschriften zijn op grond van het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat. Wel mogen deze voorschriften niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel). Voorts mogen deze voorschriften de uitoefening van de door het gemeenschapsrecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel). Het Hof van Justitie verwijst naar het arrest Wells, punt 67. Het is dus aan de lidstaat om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de veroorzaakte schade ongedaan te maken. Wel dienen daarbij de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht worden genomen. Het Hof van Justitie verwijst naar zijn arrest van 5 maart 1996, C-46/93 en C-48/93, punt 67 (Brasserie du pêcheur en Factortame).

Het Unierecht kent particulieren onder bepaalde voorwaarden een recht op vergoeding toe voor door schendingen van het Unierecht veroorzaakte schade. Het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die de staat kunnen worden toegerekend, is inherent aan het stelsel van de verdragen waarop de Unie is gegrond. Het Hof van Justitie verwijst naar het arrest van 25 november 2010, C-429/09, punt 45 (Fuß) en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

Het Hof van Justitie heeft herhaaldelijk geoordeeld dat benadeelde particulieren recht hebben op schadevergoeding wanneer is voldaan aan drie voorwaarden, te weten:

1. at het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen,
2. dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en
3. dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade.

Het Hof van Justitie verwijst naar zijn arresten Fuß, punt 47 en 9 december 2010, C-568/08, punt 87 (Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie e.a.) en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

Deze drie voorwaarden zijn noodzakelijk en voldoende om voor particulieren een rechtstreeks op het Unierecht gebaseerd recht op schadevergoeding in het leven te roepen, zonder dat het daardoor is uitgesloten dat de betrokken lidstaat onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk kan worden gesteld op basis van het nationale recht. Verwezen wordt naar het arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punt 66.

De rechtstreeks op het Unierecht gebaseerde toepassing van deze voorwaarden voor het vaststellen van de aansprakelijkheid van de lidstaten, moet in beginsel door de nationale rechter gebeuren. Dit moet plaatsvinden overeenkomstig de door het Hof van Justitie voor deze toepassing verstrekte richtsnoeren. Het Hof van Justitie verwijst naar zijn arrest van 12 december 2006, C-446/04, punt 210 (Test Claimants in the FII Group Litigation) en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

In dit arrest Leth is al vastgesteld dat de betrokken particulieren op grond van de m.e.r.-richtlijn kunnen verlangen dat de bevoegde diensten van de lidstaat de milieueffecten van het betrokken project beoordelen. Voorts is vastgesteld dat de vermogensschade valt onder de beschermingsdoelstelling van deze richtlijn voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is. Voor het recht op schadevergoeding is het echter ook noodzakelijk dat er en rechtstreeks causaal verband tussen de betrokken schending en de door de particulieren geleden schade bestaat. Of dat het geval is, moet eveneens door de nationale rechter worden geverifieerd. Dit moet plaatsvinden overeenkomstig de door het Hof van Justitie verstrekte richtsnoeren.

Hiertoe moet rekening worden gehouden met de aard van het geschonden voorschrift. In dit geval wordt voorgeschreven dat de milieueffecten van een openbaar of particulier project moeten worden beoordeeld. Echter, er worden geen materiële regels gegeven voor het afwegen van de milieueffecten tegen andere factoren. Evenmin wordt een verbod ingesteld op de uitvoering van projecten die nadelige milieueffecten kunnen hebben. Uit deze kenmerken zou kunnen worden afgeleid dat de schending van artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn in beginsel niet als zodanig de oorzaak van de waardevermindering van een onroerende zaak is.

Dit betekent dat de omstandigheid dat in strijd met de vereisten van de m.e.r.-richtlijn geen milieueffectbeoordeling werd uitgevoerd, particulieren in beginsel niet als zodanig recht verleent op vergoeding van zuivere vermogensschade door de waardevermindering van hun onroerende zaken als gevolg van milieueffecten. Het is evenwel uiteindelijk aan de nationale rechter om na te gaan of is voldaan aan de Unierechtelijke vereisten voor het recht op schadevergoeding, met name het bestaan van een rechtstreeks causaal verband tussen de aangevoerde schending en de geleden schade.

Antwoord
Artikel 3 van de m.e.r.-richtlijn moet zo worden uitgelegd, dat de bedoelde milieueffectbeoordeling niet de beoordeling van de effecten van het betrokken project op de waarde van materiële goederen omvat.

Vermogensschade valt evenwel onder de beschermingsdoelstelling van de m.e.r.-richtlijn voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is.

Volgens het Unierecht en onverminderd minder beperkende nationaalrechtelijke regels ter zake van de aansprakelijkheid van de staat, verleent de omstandigheid dat in strijd met de vereisten van deze richtlijn geen milieueffectbeoordeling werd uitgevoerd particulieren in beginsel niet als zodanig recht op vergoeding van zuivere vermogensschade, die voortvloeit uit de waardevermindering van hun onroerende zaken als gevolg van de milieueffecten van dit project.

Het is evenwel aan de nationale rechter om na te gaan of is voldaan aan de Unierechtelijke vereisten voor het recht op schadevergoeding, met name het bestaan van een rechtstreeks causaal verband tussen de aangevoerde schending en de geleden schade.