ECLI:NL:RVS:2021:1054

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

Als in een m.e.r.-beoordeling de effecten van verkeersbewegingen van bezoekers beoordeeld worden, mag worden uitgegaan van personenwagenverkeersbewegingen.

• In het onderzoek naar verkeersbewegingen, mag het bevoegd gezag uitgaan van representatieve vervoermiddelen.
• Als uit de m.e.r.-beoordeling voor een plan blijkt dat het voor de verkeersveiligheid nodig is om een bepaalde route voor zwaar verkeer uit te sluiten, moet dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening publiekrechtelijk geborgd worden en niet in een privaatrechtelijke overeenkomst.
• De inhoudelijke vereisten aan een m.e.r.-beoordeling op grond van de M.e.r.-richtlijn zijn vergelijkbaar met die aan een m.e.r.-beoordeling op grond van de Smb-richtlijn.
• Bij de plan-m.e.r.-beoordeling moet aan alle voorwaarden daarbij voldaan worden, waaronder het opnemen van de m.e.r.-beoordeling in de plantoelichting en het raadplegen van bestuursorganen en instanties. Als het plan tevens project-m.e.r.-beoordelingsplichtig is, moet over de project-m.e.r.-beoordeling een afzonderlijk besluit genomen worden.
• Als uit het bestreden besluit, de onderliggende stukken en de toelichting op de zitting blijkt dat alle belangrijke aspecten van het plan en de mogelijke gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden zijn geïnventariseerd, mag dat als een passende beoordeling aangemerkt worden.
• Als in een passende beoordeling gebruik gemaakt wordt van extern salderen als mitigerende maatregel, moet zeker zijn dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd en op die locatie niet opnieuw een bedrijf gevestigd kan worden dat een vergelijkbare stikstofdepositie veroorzaakt.
• Als voor een individueel plan of project extern gesaldeerd wordt om nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden te voorkomen, hoeft niet beoordeeld te worden of minder gesaldeerd zou moeten worden om de instandhoudingsdoelstellingen voor die gebieden te halen.

Casus

Op 30 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Texel het bestemmingsplan ‘Oudeschild, uitbreiding bedrijventerrein’ gewijzigd vastgesteld. De raad heeft dat gedaan in opdracht van de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020 over de vaststelling van dat plan ECLI:NL:RVS:2020:66 (hierna: de tussenuitspraak). Naar het oordeel van de Afdeling was de raad ten onrechte niet van de maximale mogelijkheden van het plan uitgegaan bij de beoordeling van geur- en geluidhinder en verkeersaspecten. Het plan maakte namelijk een bierbrouwerij mogelijk met een jaarproductie van meer dan 350.000 hectoliter bier, terwijl de vormvrije m.e.r.-beoordeling uitging van een capaciteit van maximaal 350.000 hectoliter.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad aanvullend onderzoek laten doen naar akoestische en verkeerskundige situatie en naar stikstofdepositie. Verder is voor de nieuwe besluitvorming door de raad op 8 april 2020 een "aanmeldingsnotitie m.e.r.", opgesteld door Buro SRO. De raad blijft mede op basis van deze aanvullende onderzoeken bij zijn eerdere conclusie dat een milieueffectrapport niet nodig is. Wel heeft de raad in de planregels een maximale productiecapaciteit van 157.000 hectoliter per jaar vastgelegd en de plantoelichting gewijzigd.
Appellanten vrezen aantasting van hun woon- en leefklimaat. Zij zijn het niet eens met de conclusie van de raad dat een milieueffectrapport niet nodig zou zijn. Onder andere wijzen zij er op dat het aantal verkeersbewegingen en daarmee de toename van stikstofdepositie is onderschat, gelet op de verwachte toename van het aantal bezoekers per jaar door vergroting van de bierbrouwerij en het aantrekkelijker maken van het bezoekerscentrum. Ook vinden zij de verkeersroute voor zwaar verkeer niet voldoende geborgd. Volgens hen ontstaat daarnaast een directe plan-m.e.r.-plicht vanwege het vereiste van een passende beoordeling. Appellanten menen verder dat onvoldoende voldaan is aan de voorwaarden van extern salderen bij de berekening van stikstofdepositie.

Overwegingen van de bestuursrechter
Verkeer
De Afdeling constateert dat het onderliggende rapport "Verkeerseffecten verplaatsing Texelse Bierbrouwerij" van Goudappel Coffeng van 19 maart 2020 (hierna: rapport Verkeerseffecten) uitgaat van 8.837 personenwagenverkeersbewegingen per jaar van de bezoekers. De Afdeling vindt het redelijk dat de raad van dat aantal uitgaat. Daarbij weegt zij mee dat het aantal een rekenkundig gemiddelde is en dat het daarom niet onlogisch is dat het een oneven getal is. De toename is onderbouwd in onder meer de tabellen 2.2 en 2.4 van het rapport Verkeerseffecten. Het is volgens de Afdeling niet nodig om - zoals appellanten menen - het bezoek per tuk-tuk, solex, touringcar en motoren te kwantificeren, omdat het niet aannemelijk is dat dergelijke vervoermiddelen representatief zijn voor de bezoekers van de Texelse Bierbrouwerij en deze er bovendien niet toe leiden dat er meer bezoekers zouden komen. Voor het aantal berekende verkeersbewegingen voor pakketdiensten vindt de Afdeling het redelijk dat de raad is uitgegaan van de informatie van de Texelse Bierbrouwerij daarover, en niet van de kerncijfers van CROW. Zoals de Afdeling al in haar tussenuitspraak van 15 januari 2020 heeft overwogen, is de raad bij de berekening van de verkeersbewegingen niet gehouden de kencijfers van CROW te hanteren. De raad heeft in dit geval onderzoek laten doen naar de verkeersbewegingen. Daarbij heeft de raad het bevoorradingsverkeer, verkeer van werknemers en verkeer van bezoekers van de brouwerij naar aard en aantallen gespecificeerd, uitgaande van een productie van 157.000 hectoliter bier per jaar. Daarmee is het verkeersrapport bij het oorspronkelijke bestemmingsplan naar het oordeel van de Afdeling goed aangevuld.
Volgens het rapport Verkeerseffecten is het een voorwaarde voor de verkeersveiligheid en het tegengaan van overlast in Oudeschild, dat er duidelijke en harde afspraken over de te rijden route (via De Waal) voor zwaar vrachtverkeer worden gemaakt in een privaatrechtelijke overeenkomst. Het is gelet op dit rapport en de toelichting van de raad hierover de Afdeling niet duidelijk of de raad het uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nu wel of niet noodzakelijk acht dat de verkeersroute voor zwaar vrachtverkeer uitsluitend via De Waal verloopt. Indien de raad dat inderdaad noodzakelijk acht, dan kan het plan slechts worden vastgesteld als daarbij is aangegeven op welke wijze publiekrechtelijk is geborgd dat het zwaar vrachtverkeer de gewenste route volgt. Dat kan door een verkeersbesluit van het college van burgemeester en wethouders, bijvoorbeeld een geslotenverklaring voor zwaar vrachtverkeer (met een uitzondering of ontheffingsmogelijkheid voor bestemmingsverkeer).

Stikstofdepositie & plan-m.e.r.(-beoordelings)-plicht
Conform de opdracht van de Afdeling heeft de raad het rapport Stikstofdepositie en de AERIUS-berekeningen geactualiseerd en aan het herstelbesluit ten grondslag gelegd. Volgens het rapport Stikstofdepositie leidt het plan na toepassing van externe saldering niet tot een toename van stikstofdepositie op habitattypen of leefgebieden in Natura 2000-gebieden. Vanwege externe saldering ontstaat de verplichting om een passende beoordeling te maken. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat dat daadwerkelijk is gedaan. De Afdeling volgt dat standpunt. Daarbij weegt zij mee dat uit het bestreden besluit en de onderliggende stukken blijkt dat alle van belang zijnde aspecten van het plan en de mogelijke gevolgen daarvan zijn geïnventariseerd. 
Gelet op artikel 7.2a van de Wet milieubeheer ontstaat een plan-m.e.r.-plicht als een passende beoordeling vereist is. De Afdeling constateert dat een milieueffectrapport in dit geval ontbreekt. Vanaf 18 december 2020 bestaat de mogelijkheid om te volstaan met een plan-m.e.r.-beoordeling in plaats van een directe plan-m.e.r.-plicht. Dat geldt als de plan-m.e.r.-plicht alleen ontstaat vanwege het vereiste van een passende beoordeling, en het plan betrekking heeft op een klein gebied of een kleine wijziging (zie het Besluit van 9 december 2020 tot wijziging van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet en het Besluit milieueffectrapportage (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (twintigste tranche)) (Stb. 2020, 528), waarbij artikel 3 toegevoegd is aan het Besluit m.e.r.).
Op het moment van besluitvorming bestond die mogelijkheid nog niet, maar de Afdeling kijkt of voldaan is aan de verplichtingen van artikel 3 van het Besluit m.e.r. om te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven. Aan de voorwaarde dat sprake van een klein gebied op lokaal niveau is voldaan. In dit geval heeft er een project-m.e.r.-beoordeling plaatsgevonden, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de Aanmeldingsnotitie. Deze beoordeling heeft plaatsgevonden volgens de criteria uit bijlage III bij de richtlijn 85/377/EEG, thans richtlijn 2011/92/EU (Pb 2012, L26; hierna: de M.e.r.-richtlijn). Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9187 , zijn de criteria uit bijlage II bij de Smb-richtlijn vergelijkbaar met de criteria uit bijlage III bij de M.e.r.-richtlijn. Volgens de milieubeoordeling kunnen belangrijke milieugevolgen worden uitgesloten als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van de Texelse Bierbrouwerij. Daarmee is ook voldaan aan de eisen van de Smb-richtlijn. De resultaten van deze beoordeling zijn opgenomen in de plantoelichting, zodat is voldaan aan artikel 3, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. De Afdeling stelt echter vast dat niet is gebleken dat de in artikel 3, derde lid, aanhef en onder a en b, van het Besluit m.e.r. bedoelde bestuursorganen en instanties zijn geraadpleegd. Om deze reden laat de Afdeling de rechtsgevolgen niet in stand.
Over de project-m.e.r.-beoordeling ontbreekt een afzonderlijk besluit. Dit besluit moet alsnog genomen worden.

Extern salderen
Uit het rapport Stikstofdepositie komt naar voren dat na externe saldering met de bierbrouwerij op de huidige locatie aan de Schuldersweg de stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden 0,00 mol/ha/jr bedraagt. Appellant vindt echter dat bij extern salderen in dit geval slechts 70% van de huidige stikstofdepositie van de bierfabriek mag worden gebruikt voor de nieuwe locatie, en niet de volledige huidige depositie.
De Afdeling stelt onder verwijzing naar haar uitspraak van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, onder 4.1, voorop dat de algemene opgave om de te hoge stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden terug te brengen moet worden onderscheiden van de besluitvorming over individuele plannen en projecten die tot stikstofdepositie leiden. Dat een groter deel van het saldo van de saldogever afgeroomd zou moeten worden om op termijn de instandhoudingsdoelstellingen te halen, staat daarom niet ter beoordeling in deze procedure. Daarom mag, in tegenstelling tot hetgeen appellante meent, rekening gehouden worden met een volledige aftrek van de stikstofdepositie en niet slechts met 70%.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7578 kan de raad een saldering aanmerken als een mitigerende maatregel indien er een directe samenhang bestaat tussen het voorgenomen plan en de salderingsmaatregel. Er dient dan onder andere vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd. De Afdeling constateert dat niet inzichtelijk is gemaakt, noch is verzekerd dat de bedrijfsvoering van de bierbrouwerij op de huidige locatie daadwerkelijk wordt beëindigd en dat op deze locatie niet opnieuw een bedrijf met een vergelijkbare stikstofdepositie kan worden gevestigd. Gelet hierop staat niet vast dat er een directe samenhang bestaat tussen het voorgenomen plan en de saneringsmaatregel.

Uitspraak
De Afdeling verklaart een aantal beroepsgronden gegrond, en een aantal ongegrond, en draagt de raad op de gebreken in het wijzigingsbesluit binnen 26 weken te herstellen.