ECLI:NL:RVS:2021:175

Conclusies voor de mer praktijk

• Als niet meer sprake is van de voortzetting van een project in de zin van de Habitatrichtlijn, maar van een wijziging daarvan, dan moet het bevoegd gezag in het kader van een aanvraag om een natuurvergunning beoordelen of die wijziging van het project significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan hebben.
• Bij die beoordeling is de vergunde situatie de referentiesituatie. De huidige feitelijke situatie is niet van belang.
• Bij het ontbreken van een natuurvergunning is de referentiesituatie de milieutoestemming op de referentiedatum, dan wel een milieutoestemming voor die activiteit met minder nadelige gevolgen voor het Natura 2000-gebied.
• Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen.

Casus

Op 30 november 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een melkrundvee- en varkenshouderij. In de omgeving van het bedrijf liggen de Natura 2000-gebieden Groote Peel, Sarsven en de Banen en Weerter en Budelerbergen & Ringselven. De vergunning geldt voor het houden van 70 melkkoeien, 50 stuks jongvee en 220 vleesvarkens. Op 17 mei 1994 was voor dezelfde activiteit al een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. Omdat het om dezelfde activiteit gaat, is volgens het college verzekerd dat de stikstofdepositie door de aangevraagde situatie niet toeneemt ten opzichte van de depositie in de referentiesituatie.
 
Stichting Gezond en Leefbaar Milieu Nederweert (GLMN) en Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB) hebben tegen het verlenen van de natuurvergunning beroep ingesteld bij de rechtbank Limburg. Op 5 april 2019 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. GLMN en MOB gaan in hoger beroep bij de Afdeling. Zij voeren aan dat het college en de rechtbank bij hun beslissingen uit zijn gegaan van de verkeerde referentiesituatie. Volgens hen is geen sprake van de voortzetting van een bestaand project, maar is de aangevraagde activiteit een afzonderlijk project. Een afzonderlijk project moet afzonderlijk worden beoordeeld. Volgens appellanten wordt in de rechtspraak van de Afdeling ten onrechte aangenomen dat een wijziging of uitbreiding van een bestaand project geen significante gevolgen heeft als de stikstofdepositie gelijk blijft (intern salderen). Mocht de Afdeling oordelen dat wel sprake is van de voortzetting van een bestaand project, dan is de ongewijzigde voortzetting volgens appellanten in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Ongewijzigde voortzetting & referentiesituatie
Een natuurvergunning was volgens vaste rechtspraak en artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wet natuurbescherming (Wnb) vereist voor de ongewijzigde voortzetting van een activiteit waarvoor toestemming is verleend voor de relevante referentiedatum. Bij agrarische bedrijven is die activiteit de bedrijfssituatie waarvoor op grond van de Hinderwet of Wet milieubeheer toestemming is verleend.
 
Wijziging of uitbreiding & referentiesituatie
Voor een wijziging of uitbreiding moet eerst worden vastgesteld of sprake is van mogelijk significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Volgens vaste rechtspraak moet het bevoegd gezag een vergelijking maken van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie ontleent het bevoegd gezag bij het ontbreken van een natuurvergunning aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum. Als daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder nadelige gevolgen voor het Natura 2000-gebied, dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen. Als de wijziging of uitbreiding van een bestaand project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is volgens de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft. Voor deze gevallen was op grond van artikel 2.7, tweede en derde lid, onder b, van de Wnb, ten tijde van het bestreden besluit ook een vergunning vereist.
 
Oordeel m.b.t. wijziging of ongewijzigde voortzetting
Appellanten vinden dat de beoordeling van een wijziging van een project meer moet inhouden dan alleen een vergelijking van de aangevraagde depositie met de vergunde depositie op de referentiedatum. Zij betogen dat bij de beoordeling de aangevraagde situatie in zijn geheel moet worden betrokken. De Afdeling gaat niet mee in die stelling, en verwijst daarvoor naar de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71). Kort gezegd moet beoordeeld worden of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben, wanneer geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project. De referentiesituatie mag hierbij betrokken worden. De vraag of in deze zaak sprake is van een ongewijzigde voortzetting of wijziging van een bestaande activiteit behoeft dan ook geen bespreking.
 
Oordeel m.b.t. de referentiesituatie
De Afdeling oordeelt dat het college voor de referentiesituatie terecht is uitgegaan van de vergunde situatie. De feitelijke situatie is niet van belang. Als de aanvraag om de natuurvergunning voor dezelfde situatie is als de vergunde situatie, dan neemt de stikstofdepositie niet toe en zijn significante gevolgen uitgesloten. Bij het verlenen van de natuurvergunning mocht het college daarvan uitgaan.
 
De Afdeling oordeelt verder dat de vergunningverlening verenigbaar is met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het bevoegd gezag kan maatregelen in vergunningen voorschrijven om de stikstofdepositie omlaag te brengen en kan daar beleid over voeren. Er bestaat echter geen verplichting om dergelijke maatregelen voor te schrijven zonder dat daar beleid over is. De Habitatrichtlijn verzet zich daar niet tegen. Nu het college dat beleid niet had, was het volgens de Afdeling ook niet verplicht om maatregelen voor te schrijven.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het hoger beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de rechtbank.