ECLI:NL:XX:2013:BZ6476

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De criteria en drempelwaarden genoemd in artikel 4 lid 2 sub b m.e.r.-richtlijn mogen er niet toe leiden, dat bij voorbaat gehele categorieën van projecten uit bijlage II van de m.e.r.-richtlijn aan een milieueffectbeoordelingsplicht worden onttrokken.
• Een nationale regeling slechts een milieueffectbeoordeling eist voor wijziging van de infrastructuur van een luchthaven die onder bijlage II van de m.e.r.-richtlijn valt, wanneer deze wijziging het aantal vliegbewegingen met ten minste 20.000 per jaar kunnen doen toenemen, is in strijd met de m.e.r.-richtlijn.
• Bij het antwoord op de vraag of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moet rekening worden gehouden met de milieueffecten van samenhangende eerder uitgevoerde projecten. Dit, om te voorkomen dat de Unieregeling wordt gefrustreerd door een opsplitsing van projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben.
• Wanneer een lidstaat voor projecten die vallen onder bijlage II van de m.e.r.-richtlijn een drempelwaarde vaststelt die onverenigbaar is met de m.e.r.-richtlijn, hebben de bepalingen van artikel 2 lid 1 en artikel 4 leden 2 sub a en 3 m.e.r.-richtlijn rechtstreekse werking. Dit betekent dat de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, vervolgens een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.

Casus

Inleiding
Salzburger Flughafen exploiteert de luchthaven van Salzburg. Deze heeft een start- en landingsbaan van meer dan 2.100 meter. Op 30 juli 2002 heeft deze vennootschap een bouwvergunning voor een bijkomende terminal aangevraagd. Bij besluit van 2 april 2003 heeft de Landeshauptfrau von Salzburg de bouwvergunning afgegeven. Deze bijkomende terminal is in 2003 en 2004 gebouwd. Hij is sindsdien in gebruik.

In 2004 diende Salzburger Flughafen nieuwe verzoeken tot uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur in. Deze verzoeken betroffen ten eerste terreinen van ongeveer 90 000 m² in het zuidwestelijke deel van de bestaande luchthaven. Zij hadden betrekking op de bouw van bijgebouwen, in het bijzonder opbergloodsen, en de uitbreiding van parkeerterreinen en vliegtuigplatformen. Ten tweede vroeg deze vennootschap om een uitbreiding van 120 000 m² in het noordwestelijke deel van de luchthaven, voor de aanleg van terreinen voor algemene luchtvaart, de bouw van hangars en de aanleg van parkeerterreinen en vliegtuigplatformen. Salzburger Flughafen verzocht ook om toestemming om de taxibanen te wijzigen. Dit verzoek had geen betrekking op wijzigingen aan de start- of landingsbaan zelf.

De ligging van de luchthaven in – bovendien door een hoge luchtvervuiling gekenmerkt – stedelijk gebied en de verwachte milieueffecten hebben de Landesumweltanwaltschaft Salzburg ertoe gebracht om op 13 maart 2006 het Amt der Salzburger Landesregierung te verzoeken voor zowel de bijkomende terminal als de uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur vast te stellen dat een milieueffectbeoordeling was vereist. Het Amt der Salzburger Landesregierung heeft dit verzoek afgewezen. Tegen dit besluit heeft de Landesumweltanwaltschaft Salzburg bij de Umweltsenat beroep ingesteld.

In zijn beslissing heeft de Umweltsenat vastgesteld dat overeenkomstig de relevante bepalingen van het Oostenrijkse Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (hierna: UVP G 2000) in samenhang met de m.e.r.-richtlijn voor zowel de reeds uitgevoerde uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur door de bouw en de ingebruikneming van de bijkomende terminal als de geplande uitbreiding in de zin van de vergunningsaanvragen, een milieueffectbeoordeling was vereist.

De Umweltsenat heeft zijn beslissing als volgt gemotiveerd. In het hoofdgeding vereist de nationale regeling geen milieueffectbeoordeling, aangezien de vastgestelde drempelwaarde, namelijk de stijging van het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar, niet is overschreden. Deze nationale regeling zet volgens de Umweltsenat de m.e.r.-richtlijn onvolledig om. Het UVP G 2000 stelt immers een te hoge drempelwaarde vast. Hierdoor zullen de wijzigingen aan de infrastructuur van kleine of middelgrote luchthavens in de praktijk nooit aanleiding geven tot een milieueffectbeoordeling. Bovendien duidt de nationale regeling geen plaatsen die een specifieke bescherming vereisen aan. Dit, terwijl de m.e.r.-richtlijn in bijlage III, punt 2, sub g, vereist dat in het bijzonder aandacht wordt besteed aan gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid. De betrokken luchthaven ligt dicht bij de stad Salzburg.

De Umweltsenat heeft dus geoordeeld dat de m.e.r.-richtlijn rechtstreeks moest worden toegepast. De reden is dat de wijzigingen van de luchthaveninfrastructuur met name door de aard, de omvang en de kenmerken ervan kunnen worden beschouwd als een wijziging van de luchthaven zelf, die de activiteit van de luchthaven en het luchtverkeer kunnen doen toenemen.

Salzburger Flughafen heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter).

Het Verwaltungsgerichtshof merkt op dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie in de arresten van 28 februari 2008, C-2/07 (Abraham e.a.) en 17 maart 2011, C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.) de relevante bepalingen van bijlage II bij de m.e.r.-richtlijn gelezen in samenhang met de relevante bepalingen van bijlage I, eveneens betrekking hebben op wijzigingen van de infrastructuur van een bestaande luchthaven. Om te vermijden dat de Unieregeling wordt gefrustreerd door een opsplitsing van de projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, moet bovendien rekening worden gehouden met de cumulatieve effecten van dergelijke objectief en chronologisch verbonden projecten. Het Verwaltungsgerichtshof oordeelt dus dat bij de milieueffectbeoordeling van het latere project, namelijk de uitbreiding van het luchthavengebied, ook rekening moet worden gehouden met de effecten van het eerdere project, namelijk de bouw van de bijkomende terminal.

Met betrekking tot het feit dat het project als in het hoofdgeding, in zijn geheel beschouwd, volgens de bepalingen van de m.e.r.-richtlijn aan een milieueffectbeoordeling lijkt te moeten worden onderworpen, terwijl de nationale regeling een dergelijke beoordeling niet vereist, wijst het Verwaltungsgerichtshof op het volgende. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie wordt de beoordelingsmarge waarover de lidstaten overeenkomstig artikel 4 lid 2 van de m.e.r.-richtlijn beschikken, begrensd door de in artikel 2 lid 1 van deze richtlijn neergelegde verplichting om projecten die met name gezien de aard, omvang of ligging ervan een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, aan een beoordeling te onderwerpen. Zo overschrijdt een lidstaat die criteria of drempelwaarden vaststelt zonder de ligging van de projecten in aanmerking te nemen, de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij beschikt. Dat is ook het geval als een lidstaat die criteria of drempelwaarden zo vaststelt, dat in de praktijk een volledige categorie van projecten bij voorbaat aan de verplichting tot milieueffectbeoordeling wordt onttrokken. Het Verwaltungsgerichtshof verwijst naar de arresten van het Hof van Justitie van 28 februari 2008, C-2/07 (Abraham e.a.), 24 oktober 1996, C-72/95 (Kraaijeveld e.a.) en 16 september 1999, C-435/97 (WWF e.a.).

Met betrekking tot de controle op de inachtneming van deze beoordelingsmarge en de gevolgen van het overschrijden ervan, benadrukt het Verwaltungsgerichtshof het volgende. Wanneer de wetgevende of bestuurlijke autoriteiten van een lidstaat deze marge overschrijden, kunnen particulieren zich overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie voor de rechterlijke instanties van een lidstaat beroepen op de artikelen 2 lid 1 en 4 lid 2 van de m.e.r.-richtlijn. Dit, om te bereiken dat deze autoriteiten de ermee strijdige nationale regels of maatregelen buiten toepassing laten. Uit de aangehaalde arresten Kraaijeveld e.a. (punten 59 61) en WWF e.a. (punt 5 van het dictum) volgt dat de autoriteiten van een lidstaat in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene of bijzondere maatregelen dienen te treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben. Indien dit het geval is, dienen de autoriteiten te verzekeren dat deze projecten aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen.

Wat de rechtstreekse werking van de relevante bepalingen van de m.e.r.-richtlijn betreft, oordeelt het Verwaltungsgerichtshof dat deze bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk zijn. Met betrekking tot de vraag of zij ook voldoende nauwkeurig zijn om rechtstreeks te kunnen worden toegepast, merkt het Verwaltungsgerichtshof op dat de in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn vastgestelde selectiecriteria in ieder geval de grenzen afbakenen van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten volgens artikel 4 lid 2 van deze richtlijn beschikken. De UVP-G 2000 houdt evenwel geen rekening met het in bijlage III, punt 2, sub g van de m.e.r.-richtlijn bepaalde criterium van de plaats van de projecten. Bovendien heeft de drempelwaarde uit de UVP-G 2000 tot gevolg dat een milieueffectbeoordeling voor kleine en middelgrote luchthavens in de praktijk nooit denkbaar is. Volgens het Verwaltungsgerichtshof zet de UVP-G 2000 dus niet enkel de m.e.r.-richtlijn onvolledig om, maar houdt zij bovendien ook kennelijk geen rekening met de in bijlage III bij deze richtlijn vastgestelde duidelijke en voldoende nauwkeurige criteria.

Het Verwaltungsgerichtshof heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

1. Staat de m.e.r.-richtlijn in de weg aan een nationale regeling die infrastructuurwerken aan een luchthaven (die niet de start- of landingsbaan betreffen), namelijk de bouw van een terminal en de uitbreiding van het luchthavengebied voor de bouw van andere installaties (in het bijzonder hangars, opbergloodsen en parkeerterreinen), slechts aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt, indien deze werkzaamheden een stijging van het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar kunnen veroorzaken?
   
   Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
2. Is het – bij gebreke van nationale bepalingen – op grond van de rechtstreekse toepassing van de m.e.r.-richtlijn vereist en mogelijk (rekening houdend met de doelstellingen die zij beoogt en de criteria van bijlage III erbij) de milieueffecten van een in vraag 1 nader omschreven project dat valt onder bijlage II te beoordelen?

Overwegingen van het Hof van Justitie
Beantwoording van de eerste vraag
In antwoord op deze vraag moet worden opgemerkt dat de lidstaten (zoals blijkt uit artikel 4 lid 2 m.e.r.-richtlijn in samenhang met punt 13, eerste streepje van bijlage II) voor de wijziging of uitbreiding van projecten

• waarvoor reeds een vergunning is afgegeven,
• die zijn of worden uitgevoerd
• en die betrekking hebben op luchthavens en aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben,

door middel van

• een onderzoek per geval
• of aan de hand van door hen vastgestelde drempelwaarden of criteria

moeten bepalen of een dergelijk project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling van de milieueffecten ervan.

Overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen wijzigingen van de infrastructuur van een bestaande luchthaven zonder dat de start- en landingsbaan wordt verlengd, onder de bepalingen van punt 13 van bijlage II bij de m.e.r.-richtlijn vallen. Dit is het geval, voor zover zij, met name gezien de aard, de omvang of de kenmerken ervan, als een wijziging van de luchthaven zelf kunnen worden beschouwd. Het Hof van Justitie verwijst naar het genoemde arrest Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 35 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

Met betrekking tot de vaststelling van drempelwaarden of criteria om te bepalen of een dergelijk project al dan niet moet worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling, wijst het Hof van Justitie op het volgende. Artikel 4 lid 2 sub b m.e.r.-richtlijn verleent de lidstaten weliswaar een beoordelingsmarge, maar deze wordt begrensd door de in artikel 2 lid 1 van deze richtlijn vermelde verplichting om projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien de aard, omvang of ligging ervan, aan een beoordeling van dat effect te onderwerpen. Het Hof van Justitie verwijst naar het genoemde arrest WWF e.a., punt 36 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

De in artikel 4 lid 2 sub van de m.e.r.-richtlijn vermelde criteria en/of drempelwaarden hebben tot doel de beoordeling van de concrete kenmerken van een project te vergemakkelijken, teneinde te bepalen of het aan de beoordelingsplicht is onderworpen. Zij hebben niet tot doel gehele categorieën van de in bijlage II bij deze richtlijn vermelde projecten die in een lidstaat mogelijk zijn, bij voorbaat aan die verplichting te onttrekken. Het Hof van Justitie verwijst naar het genoemde arrest WWF e.a., punt 37 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

Het Hof van Justitie heeft ook gepreciseerd dat een lidstaat die de criteria en/of drempelwaarden zo vaststelt dat in de praktijk een volledige categorie van projecten bij voorbaat aan de verplichting tot milieueffectbeoordeling wordt onttrokken, de grenzen overschrijdt van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2 lid 1 en 4 lid 2 m.e.r.-richtlijn beschikt. Dit is alleen anders als alle uitgesloten projecten op grond van een algemene beoordeling kunnen worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te kunnen hebben. Het Hof van Justitie verwijst naar het genoemde arrest WWF e.a., punt 38 en de aldaar aangehaalde rechtspraak.

Ten slotte blijkt uit artikel 4 lid 3 m.e.r.-richtlijn dat bij de vaststelling van drempelwaarden of criteria overeenkomstig lid 2 sub b van dit artikel, rekening moet worden gehouden met de relevante selectiecriteria van bijlage III bij deze richtlijn. Tot deze criteria behoort onder meer het opnamevermogen van het natuurlijke milieu. Daarbij moet in het bijzonder aandacht worden besteed aan gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid.

Het Hof van Justitie stelt vast dat een drempelwaarde zoals hier aan de orde, onverenigbaar is met de in artikel 2 lid 1 van de m.e.r.-richtlijn vastgestelde algemene verplichting. Zoals het Verwaltungsgerichtshof opmerkt, heeft de vaststelling van een zo hoge drempelwaarde immers tot gevolg dat de wijzigingen van de infrastructuur van kleine of middelgrote luchthavens in de praktijk nooit aanleiding kunnen geven tot een milieueffectbeoordeling. Dit, terwijl niet uit te sluiten valt dat dergelijke werkzaamheden een aanzienlijk milieueffect hebben. Bovendien houdt de UVP-G 2000 alleen rekening met het kwantitatieve aspect van de gevolgen van een project, zonder rekening te houden met andere selectiecriteria van bijlage III bij deze richtlijn. Met name wordt geen rekening gehouden met het in punt 2 sub g van deze bijlage vastgestelde selectiecriterium van de bevolkingsdichtheid van het gebied waarover het project gaat. Vaststaat dat de luchthaveninfrastructuur waar het hier om gaat, in de buurt van de stad Salzburg ligt.

Het Verwaltungsgerichtshof merkt op dat in de omstandigheden van deze zaak om te beslissen of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, rekening moet worden gehouden met de milieueffecten van zowel het eerdere project inzake de bouw van de bijkomende terminal, als het latere project inzake de uitbreiding van het luchthavengebied.

Hierover merkt het Hof van Justitie op dat overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie een dergelijke cumulatieve inaanmerkingneming noodzakelijk kan blijken om te vermijden dat de Unieregeling wordt gefrustreerd door een opsplitsing van projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben. Het Hof van Justitie verwijst naar het genoemde arrest Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., punt 36 en de aldaar aangehaalde rechtspraak. Het is aan de betreffende nationale rechter om te onderzoeken of, en in hoeverre, de milieueffecten van de latere projecten en de in 2003 en 2004 reeds uitgevoerde projecten globaal moeten worden beoordeeld.

Beantwoording van de tweede vraag
De tweede vraag moet als volgt worden opgevat. Wanneer een lidstaat voor projecten die vallen onder bijlage II van de m.e.r.-richtlijn een drempelwaarde vaststelt die onverenigbaar is met artikel 2 lid 1 en artikel 4 lid 3 van de m.e.r.-richtlijn, hebben de bepalingen van artikel 2 lid 1 en artikel 4 leden 2 sub a en 3 rechtstreekse werking? Dit zou betekenen dat de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, vervolgens een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.

Volgens het Hof van Justitie zijn de nationale autoriteiten verplicht om overeenkomstig artikel 2 lid 1 en artikel 4 leden 2 sub a en 3 van de m.e.r.-richtlijn te verzekeren dat per geval wordt bepaald of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd en zo nodig daartoe over te gaan. Zij zijn daartoe verplicht in een situatie, wanneer een lidstaat drempelwaarden heeft vastgesteld die gehele categorieën van projecten aan een milieueffectbeoordeling kan onttrekken.

De Oostenrijkse regeling en Salzburger Flughafen betwisten dit onder verwijzing naar het arrest van 7 januari 2004, C-201/02 (Wells). Volgens dit arrest verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen dat een richtlijn wordt aangevoerd tegen een lidstaat, wanneer het gaat om een verplichting van de staat die rechtstreeks verbonden is met de uitvoering van een andere, krachtens deze richtlijn op een derde rustende verplichting.

Het Hof van Justitie oordeelt dat hun bezwaar niet kan worden aanvaard. In de zaak Wells heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat de mogelijkheid voor een particulier om zich te beroepen op de bepalingen van de m.e.r.-richtlijn moest worden erkend. Verder moesten de eigenaars van de betrokken terreinen de gevolgen van de te late uitvoering van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen van de betrokken lidstaat dragen. Als wordt vastgesteld dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is, moet Salzburger Flughafen als gebruiker van de betrokken terreinen dus eveneens de gevolgen van een dergelijke beslissing dragen.

Antwoorden
Artikel 2 lid 1 en artikel 4 leden 2 sub b en 3 van de m.e.r.-richtlijn staan in de weg aan een nationale regeling die projecten tot wijziging van de infrastructuur van een luchthaven die onder bijlage II bij deze richtlijn vallen, slechts aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt indien deze projecten het aantal vliegbewegingen met ten minste 20 000 per jaar kunnen doen toenemen.

Wanneer een lidstaat voor projecten die vallen onder bijlage II van de m.e.r.-richtlijn een drempelwaarde vaststelt die onverenigbaar is met artikel 2 lid 1 en artikel 4 lid 3 van de m.e.r.-richtlijn, hebben de bepalingen van artikel 2 lid 1 en artikel 4 leden 2 sub a en 3 m.e.r.-richtlijn rechtstreekse werking. Dit betekent dat de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dit het geval is, vervolgens een milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd.