ECLI:EU:C:2022:121

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als de besluitvorming over een m.e.r.-(beoordelings)plichtig project is opgedeeld in deelbesluiten of fasen, dan moet er in het totale proces een moment zijn dat een bevoegd gezag niet alleen rekening kan houden met alle milieueffecten afzonderlijk, maar ook met hun onderlinge wisselwerking en dus met het totale effect van een project op het milieu.
• De beoordeling van een deel van de milieueffecten van het project en de besluitvorming daarover mogen niet vooruitlopen op de beoordeling en op de besluitvorming van het geheel aan milieueffecten op een later moment in het proces.
• Voor de m.e.r.(-beoordeling) en het besluit daarbij moet er ruimte zijn om het eerder beoordeelde deel van de effecten strenger te beoordelen dan in het eerdere besluit.
• De in de M.e.r.-richtlijn vereiste ‘reële inspraak in een vroeg stadium’ hoeft niet al bij de beoordeling van het eerste deel van de milieueffecten plaats te vinden en in de besluitvorming daarover, maar de inspraak moet wel verzekerd zijn vóór de verlening van het m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluit.

Casus

In het Waalse Gewest geldt een wet voor de bescherming van vogelsoorten, zoogdiersoorten en plantensoorten die volgens de Europese Habitatrichtlijn worden beschermd of in Wallonië worden bedreigd. De wet regelt bijvoorbeeld het verbod op het strikken, vangen, doden van soorten en het plukken, snijden en ontwortelen. Ook is er bij wet een verbod op bijvoorbeeld opzettelijk verstoren, vervoeren, ruilen, verkopen, kopen van soorten en het vernielen of beschadigen van natuurlijke habitats.
De regering van het Waalse Gewest mag afwijkingen van deze maatregelen toestaan. Er is geen regeling die voorschrijft dat hierbij een milieueffectrapport nodig is of dat het betrokken publiek vóór het verlenen ervan moet worden geraadpleegd.

Prejudiciële vragen
De Belgische Raad van State heeft, op basis van een specifieke casus (een steengroeve), het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
“1) Vallen een besluit ‘waarbij met het oog op de exploitatie van een steengroeve toestemming wordt verleend voor de verstoring van dieren en de vernieling van de habitats van die soorten’ en het besluit waarbij die exploitatie wordt toegestaan of geweigerd (omgevingsvergunning) onder een en dezelfde vergunning (in de zin van artikel 1, [lid 2, onder c), van richtlijn 2011/92]) voor een en hetzelfde project (in de zin van artikel 1, [lid 2, onder a)], van die richtlijn), indien die exploitatie niet zonder dat eerste besluit kan plaatsvinden en de instantie die verantwoordelijk is voor de afgifte van omgevingsvergunningen daarenboven de mogelijkheid behoudt om de milieueffecten van die exploitatie op grond van strengere parameters te beoordelen dan de parameters die zijn geformuleerd door de instantie die het eerste besluit heeft vastgesteld?
2) Als het antwoord op de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, is dan genoegzaam voldaan aan de vereisten van die richtlijn, in het bijzonder aan die van de artikelen 2, 5, 6, 7 en 8 ervan, wanneer de inspraakprocedure plaatsvindt na de vaststelling van het besluit ‘waarbij met het oog op de exploitatie van een steengroeve toestemming wordt verleend voor de verstoring van dieren en de vernieling van de habitats van die soorten’, maar vóór de vaststelling van het basisbesluit dat de opdrachtgever het recht verleent om de steengroeve te exploiteren?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag: een en dezelfde vergunning voor een en hetzelfde project?
Het Hof overweegt dat het besluit over de vergunning moet worden genomen na volledige beoordeling van de in artikel 2, lid 1, van de M.e.r.-richtlijn bedoelde projecten die vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten hebben. Ook vereist de richtlijn dat de bevoegde instantie rekening houdt met alle soorten aanzienlijke milieueffecten, en met directe en indirecte effecten.
De milieueffectbeoordeling van een project hoeft niet plaats te vinden in het kader van de procedure die leidt tot de vergunning als bedoeld in artikel 1, lid 2, onder c, van de M.e.r.-richtlijn 2011/92, maar kan ook plaatsvinden in het kader van een voorafgaand besluit. In dat geval maken deze verschillende besluiten deel uit van een complex besluitvormingsproces, in die zin dat dit in meerdere fasen verloopt (zie naar analogie arresten van 7 januari 2004, Wells, C 201/02, EU:C:2004:12, punten 47, 52 en 53, en 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., C 275/09, EU:C:2011:154, punt 32).
Het Hof noemt vervolgens twee relevante voorwaarden waaraan een complex besluitvormingsproces moet voldoen om in overeenstemming met de M.e.r.-richtlijn te zijn.
Ten eerste is relevant dat de milieueffectbeoordeling van een project in elk geval volledig moet zijn en moet plaatsvinden voordat een vergunning voor dat project wordt verleend (zie in die zin arrest van 3 maart 2011, Commissie/Ierland, C 50/09, EU:C:2011:109, punten 76 en 77). Hieruit volgt dat, wanneer een lidstaat een deel van de milieueffectbeoordeling van een project en het nemen van een besluit na afloop van die gedeeltelijke beoordeling opdraagt aan een andere instantie dan de instantie die bevoegd is om de vergunning voor dat project te verlenen, dit besluit noodzakelijkerwijs moet worden vastgesteld vóór de vergunning voor dat project. Anders zou deze vergunning worden verleend op grond van een onvolledig dossier en dus niet voldoen aan de vereisten (zie in die zin arrest van 3 maart 2011, Commissie/Ierland, C 50/09, EU:C:2011:109, punten 81 en 84).
Ten tweede volgt uitdrukkelijk uit artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn dat de verplichting om een volledige milieueffectbeoordeling van een project te verrichten, inhoudt dat niet alleen rekening wordt gehouden met elk van die effecten afzonderlijk maar ook met hun onderlinge wisselwerking en dus met het totale effect van dat project op het milieu. Op grond van deze globale beoordeling kan de bevoegde instantie tot de slotsom komen dat, gelet op de wisselwerking of het onderlinge verband tussen de verschillende milieueffecten van een project, deze effecten strenger of minder streng moeten worden beoordeeld dan een bepaald effect, afzonderlijk, eerder werd beoordeeld.
Aan deze vereisten lijkt te zijn voldaan; de verwijzende rechter moet dit nagaan.

Tweede vraag: inspraak bij de vergunning?
Uit artikelen 6 en 8 van de M.e.r.-richtlijn volgt dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te treffen om te verzekeren dat de inspraak van het publiek in het kader van de beoordeling en de verlening van vergunningen voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten voldoet aan een aantal voorschriften:

1. De inspraak moet in een vroeg stadium plaatsvinden en in ieder geval voordat een besluit over de vergunning voor dat project wordt vastgesteld.
2. De inspraak moet reëel kunnen zijn: op nuttige en volledige wijze en op een tijdstip waarop alle opties denkbaar zijn.
3. Het resultaat van deze inspraak moet de bevoegde instantie in aanmerking nemen wanneer zij beslist over de vergunning.