Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2022:3910

Betreft	Bestemmingsplan N65 Vught
Datum uitspraak	21-12-2022
Rechtsprekende instantie	Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort	Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden	bestemmingsplannen, stikstofdepositie, Natura 2000-gebieden, Autoweg, Vught
Bronnen vindplaats	ECLI:NL:RVS:2022:3910

Conclusies voor de mer praktijk

Een reconstructie van een bestaande weg kan vanwege alle kenmerken van de ingrepen van zodanige omvang zijn dat deze voor de m.e.r.-plicht gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg. Er moet sprake zijn van de bouw van voorheen niet-bestaande bouwwerken of van de wijziging, in materiële zin, van bestaande bouwwerken. Er geldt dan een directe project-m.e.r.-plicht in plaats van de plicht om (eerst) een m.e.r.-beoordeling uit te voeren.
Een verbetering van bestaande wegen door bouwkundige maatregelen van zekere omvang kan onder zo’n wijziging vallen, met name het graven van een tunnel, ook al is dat op een bestaand tracé.
Om te bepalen of sprake is van een ‘klein gebied’ (artikel 3 lid 1 onder a Besluit m.e.r.) moet gekeken worden naar de verhouding tot het totale grondgebied van het bevoegde lokale gezag. Een plangebied van 1% van het totale grondgebied kwalificeert als ‘klein gebied’.
Als uit een project-m.e.r.-beoordeling blijkt dat een plan niet tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu leidt, kan deze conclusie worden overgenomen in de plan-m.e.r.-beoordeling.
Als de stikstofdepositie toeneemt op al overbelaste habitattypen in een Natura 2000-gebied, dan moet de Passende beoordeling aangeven wat de gevolgen daarvan zijn en daarbij expliciet toetsen aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.
De Passende beoordeling voldoet niet als deze slechts aangeeft dat voor de gunstige staat van instandhouding van een habitattype, naast de stikstofdepositie, ook andere knelpunten bestaan.

NB: in deze uitspraak bevestigt de Afdeling weer dat de uitgevoerde project-m.e.r.-beoordeling ook kan dienen als plan-m.e.r.-beoordeling (zie de laatste conclusie). Dit in navolging van eerdere uitspraken, zoals die van 19 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1054). Uit die uitspraak volgde ook dat bij de plan-m.e.r.-beoordeling aan alle procedurele voorwaarden voldaan moet worden, waaronder het raadplegen van bestuursorganen en instanties.

NB2: op dezelfde dag deed de Afdeling een uitspraak over het Bestemmingsplan ‘Kustzone Petten 2020’. Uit die uitspraak volgen eveneens algemene conclusies over de vereiste inhoud van een Passende beoordeling als er sprake is van een toename van stikstofdepositie. Zie ECLI:NL:RVS:2022:3914.

Casus

Deze uitspraak gaat over een wegproject tussen Tilburg en 's-Hertogenbosch, een gedeelte van de N65. De weg tussen Vught en Helvoirt heeft nu veel gelijkvloerse kruisingen. Erven worden direct op de weg ontsloten. De gemeenteraden van Vught en van Haaren (hierna: de raad) hebben elk een bestemmingsplan vastgesteld om een aantal problemen aan te pakken, zoals de doorstroming van verkeer, de verkeersveiligheid en de leefbaarheid van de omgeving. De raad heeft via een m.e.r.-beoordeling vastgesteld dat de plannen niet tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu leiden.
Een aantal appellanten stelt dat een milieueffectrapport (MER) ten onrechte ontbreekt. Volgens hen is via drie routes sprake van een m.e.r.-plicht:

De wegverbeteringen hebben milieueffecten waardoor, ongeacht hoe klein of groot die effecten zijn, een MER verplicht is.
De plannen kwalificeren als de aanleg van een autoweg (categorie C1.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (m.e.r.)). Dit baseren appellanten op een arrest van het Hof van Justitie van 24 november 2016, Bund Naturschutz in Bayern, ECLI:EU:C:2016:898.
Een plan-m.e.r.-plicht volgt uit de verplichting om een Passende beoordeling te maken.

Een andere appellant stelt dat de uitgevoerde Passende beoordeling niet voldoet. De effecten vanwege het omrijden van verkeer zijn onderschat en de beoordeling neemt als onjuist uitgangspunt dat een geringe toename van stikstof geen kwaad kan.

Overwegingen van de bestuursrechter

Het ontbreken van een MER

M.e.r.-plicht vanwege milieueffecten

De verplichting om een MER te maken is afhankelijk van de activiteit in het bestemmingsplan en de omvang van het milieueffect. Alleen bij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu bestaat er een verplichting. Dit volgt uit de Europese M.e.r.-richtlijn en het nationale recht.

Project-m.e.r.-plicht vanwege ‘aanleg’ van een autoweg?

Het arrest Bund Naturschutz in Bayern gaat over een project voor de wegverbetering van twee gedeelten van een regionale weg in Stadt Nürnberg. Een aantal ingrepen vond hier plaats: de toevoeging van een derde rijstrook, het plaatsen van geluidschermen, de bouw van een verkeerstunnel, de ombouw van gelijkvloerse kruisingen tot ongelijkvloerse en de aanleg van een nieuwe uitvalsweg vanuit het centrum van de stad.
Het Hof overweegt in dat arrest dat de verbetering van een bestaande weg onder omstandigheden gezien kan worden als ‘aanleg’. Dat is het geval als die verbetering, gelet op de omvang en de modaliteiten ervan, gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg. Er moet sprake zijn van de bouw van voorheen niet-bestaande bouwwerken of van de wijziging, in materiële zin, van reeds bestaande bouwwerken. Een verbetering van bestaande wegen door bouwkundige maatregelen van zekere omvang kan onder een dergelijke wijziging vallen, met name het graven van een tunnel, ook al is dat op een bestaand tracé. Maar niet iedere wijziging van een bestaande autosnelweg of autoweg moet worden aangemerkt als ‘aanleg’.
Voor de ‘aanleg’ is een project-MER verplicht; voor de wijziging of uitbreiding een project-m.e.r.-beoordeling. Voor deze zaak betekent dit dat de Afdeling moet beoordelen of de in de plannen voorziene reconstructie van de N65 vanwege alle kenmerken van de ingrepen een zodanige omvang heeft dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg.
De reconstructie van de N65 heeft, gelet op alle kenmerken van die ingrepen, niet een zodanige omvang dat deze gelijkstaat aan de aanleg van een nieuwe weg, zo beoordeelt de Afdeling. Weliswaar is sprake van een wegverbeteringsproject zoals in Nürnberg, maar de ingrepen zijn niet zo veelomvattend dat zij hierdoor moeten worden aangemerkt als aanleg, zoals in Nürnberg. Bij de N65 wordt bijvoorbeeld geen extra rijstrook toegevoegd. Ook wordt er geen gesloten verkeerstunnel gebouwd. Er is verder geen nieuwe uitvalsweg voorzien vanuit een stadscentrum, zoals in Nürnberg. Andere ingrepen hebben minder impact dan bij Nürnberg, zoals de snelfietsstraat die op één plek onder de N65 door kruist, en de aanleg van een viaduct en ecoduct die over de weg kruisen en een ecopassage die onder de weg kruist. De reconstructie van de N65 betreft bovendien voornamelijk losse ingrepen op uiteen liggende locaties.

Plan-m.e.r.-plicht vanwege Passende beoordeling?

Er mag volgens de raad worden volstaan met een plan-m.e.r.-beoordeling omdat de situatie valt onder de uitzondering uit artikel 7.2a lid 2 Wet milieubeheer, in verbinding met artikel 3 Besluit m.e.r. (klein gebied op lokaal niveau).
Om te bepalen of sprake is van een klein gebied moet gekeken worden naar de verhouding tot het totale grondgebied van het bevoegde lokale gezag. Plan 1 heeft betrekking op een gebied dat ruim 4 km lengte van de N65 omvat. De breedte van het plangebied wisselt, op sommige delen omvat het plangebied alleen de rijbaan, maar bij andere delen zijn ook parallelwegen en delen van kruisende wegen meegenomen. Plan 2 betreft ongeveer 2,6 km lengte van de N65 en enkele losse plandelen op enige afstand van de weg. De Afdeling stelt vast dat de omvang van beide plangebieden ongeveer 1% van het grondgebied van elk van de betrokken gemeenten betreft. De Afdeling oordeelt daarom dat de plannen betrekking hebben op het gebruik van een ‘klein gebied’.
Omdat uit de m.e.r.-beoordeling bleek dat de plannen niet tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu leiden, gold geen verplichting om een plan-MER op te stellen.

De inhoud van de Passende beoordeling

Mitigatie van verkeerseffecten

Tijdens de reconstructie van de N65 wordt een tijdelijke weg aangelegd voor de bouw en verkeersafwikkeling in de realisatieperiode. Het is dan niet wenselijk dat een deel van het verkeer gebruikmaakt van wegen langs en door het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen. Bij de berekening van de hoeveelheid verkeer over deze wegen is onder meer als uitgangspunt genomen dat de wegen daarom alleen voor bestemmingsverkeer beschikbaar zijn.
Dit uitgangspunt is een mitigerende maatregel om stikstofgevolgen van het plan te voorkomen. De raad moet verzekeren dat het niet-bestemmingsverkeer bij de start van de realisatiefase van de sluiproutes wordt geweerd. Dat kan door alvast een verkeersbesluit te nemen, maar ook via een voorwaardelijke verplichting in het plan. Nu niet juridisch is verzekerd dat de maatregel getroffen wordt, was niet gegarandeerd dat de maatregelen resultaat hebben voordat de plannen negatieve gevolgen hebben.

Gevolgen geringe toename stikstof

Op het habitattype zwakgebufferde vennen, dat in zijn geheel overbelast is, vindt een maximale stikstoftoename plaats van 3,01 mol/ha/jaar in de realisatiefase en 2,24 mol/ha/jaar in de gebruiksfase. In de Passende beoordeling staat dat de toenames geen significante gevolgen hebben omdat de kwaliteit van het habitattype goed is (ondanks de overbelaste situatie) en omdat voor de delen met een beperkte kwaliteit de knelpunten vooral samenhangen met verdroging, stikstof uit het verleden en de aanwezigheid van bomen. De berekende toenames zorgen volgens de Passende beoordeling niet voor een meetbare verandering van de vegetaties. Die eindconclusie geldt ook voor habitattype zandverstuivingen, dat eveneens in zijn geheel overbelast is. De Passende beoordeling zegt dat dit habitattype weliswaar overbelast is en de kwaliteit beperkt, maar dat de trend van de kwaliteit stabiel is, dat de perspectieven gunstig zijn en dat gebrek aan natuurlijke dynamiek - die wordt verergerd door stikstofdepositie - een meer bepalend knelpunt is.
De instandhoudingsdoelstellingen bepalen dat de oppervlakte en kwaliteit van de zwakgebufferde vennen en zandverstuivingen behouden moeten blijven, respectievelijk moeten uitbreiden en verbeteren. Volgens het beheerplan van het Natura 2000-gebied is een daling van de huidige stikstofdepositie nodig om de instandhoudingsdoestellingen te realiseren.
In de Passende beoordeling zijn die instandhoudingsdoelstellingen niet betrokken bij het beantwoorden van de vraag of de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast. Daarbij is het bestaan van andere knelpunten onvoldoende onderbouwing voor de conclusie dat stikstofdepositie het gebied niet zal aantasten.

Uitspraak
De m.e.r.-beroepsgronden slagen niet, maar de Afdeling vernietigt de plannen wel vanwege de andere beroepsgronden die slagen.