ECLI:NL:RVS:2023:2586

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voor uitleg van het begrip ‘permanente race- en testbanen voor gemotoriseerde voertuigen’ (cat. D 43 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage) wordt gekeken naar de omvang en de aard van een circuit en de omvang en aard van de daarop voorziene motorcrossactiviteiten.
• Een racebaan waarop gedurende 10 jaar zo’n 8 uur per week motorcrossactiviteiten plaatsvinden kwalificeert als ‘permanent’. De tijdelijkheid van een vergunning en de omkeerbaarheid van de situatie doen daar niet aan af.
• Er is sprake van een ‘project’ in de zin van de M.e.r.-richtlijn als er werken of ingrepen plaatsvinden die de materiële toestand van de plaats veranderen, waarvoor een reële fysieke ingreep is vereist. Hieronder valt ook de legalisering van een voorheen illegale activiteit, waarvoor geen fysieke ingrepen meer vereist zijn.
• Alleen relevant voor de vraag of de kruimelgevallenregeling buiten toepassing moet blijven is of de activiteit voldoet aan de omschrijving in kolom 1 van onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Niet relevant is of voor die activiteit later pas een omgevingsvergunning milieu wordt aangevraagd waarvoor de m.e.r.-beoordeling is vereist.

Casus

Stichting Circuit Scheiweg heeft in 1993 een terrein met circuit in Volkel gekocht om motorcrosswedstrijden te houden en te trainen. Tot 2010 zijn motorcrossevenementen gehouden volgens een evenementenvergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening. De daarna vergunde trainingen zijn in 2014 gestaakt vanwege strijd met een bestemmingsplan. De Stichting wil de motorcrossactiviteiten op het terrein - dat feitelijk nog als circuit is ingericht - hervatten. Op 12 november 2018 heeft de Stichting daarom een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van het perceel voor motorcrossactiviteiten voor een termijn van tien jaar. Het gaat om motorcrossactiviteiten gedurende maximaal 7 uur en 59 minuten per week (trainingen) en twee evenementen per jaar.
Op 14 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Uden (nu Maashorst) de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de kruimelgevallenregeling (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II bij het Bor). Volgens het college is geen sprake van de aanleg, wijziging of uitbreiding van permanente race- en testbanen voor gemotoriseerde voertuigen (kolom 1 van categorie 43 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.)).
De rechtbank heeft in eerste aanleg - kort weergegeven - overwogen dat het college ten onrechte de kruimelgevallenregeling heeft toegepast. Stichting Circuit Scheiweg is in hoger beroep gegaan. Er is volgens haar geen sprake van een permanente racebaan en niet van een "project" als bedoeld in de M.e.r.-richtlijn. Volgens de Stichting is bovendien relevant dat er nog een omgevingsvergunning milieu op grond van de Wabo nodig is en in dat kader een m.e.r.-beoordeling zal plaatsvinden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Permanente racebaan
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat sprake is van een racebaan en ook dat deze permanent is. Het perceel met het circuit is ongeveer 2,45 ha groot. Het motorcrosscircuit met omliggende gronden voor ondersteunende functies zoals parkeren, is ongeveer 15 ha groot. De racebaan heeft een lengte van 1200 meter. In de vergunning is het gebruik van de gronden voor een motorcrossterrein maximaal 10 jaar toegestaan. Daarbij wordt uitgegaan van motorcrossactiviteiten gedurende 7 uren en 59 minuten per week en twee wedstrijdweekenden per jaar. Gelet op de omvang en de aard van het circuit en de omvang en de aard van de daarop voorziene motorcrossactiviteiten moet dit als een racebaan worden gekwalificeerd. De tijdelijkheid van de vergunning en de omkeerbaarheid van de situatie doen niet af aan het feit dat gedurende 10 jaar dit gebruik als racebaan is toegestaan. Er is dan ook sprake van een permanente racebaan.
De verwijzing van Stichting Circuit Scheiweg naar de guidance van de Europese Commissie "Interpretation of definitions of project categories of annex I en II of the EIA Directive" leidt niet tot een ander oordeel. Dat document geeft geen duidelijke begrenzing aan bij welke omvang of ligging een activiteit als een permanente racebaan moet worden begrepen.
De rechtbank heeft terecht betekenis toegekend aan de bestaande situatie. Als referentiesituatie geldt de feitelijk bestaande situatie die juridisch planologisch legaal is (zie ook de uitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1702). Anders zou een legalisering van planologisch illegaal handelen aan de m.e.r.-beoordelingsplicht worden onttrokken. In dit geval rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan op de percelen de bestemming "Agrarisch". Het motorcrosscircuit en het gebruik daarvan zijn in strijd met dit bestemmingsplan. De omgevingsvergunning is het eerste besluit dat zowel de inrichting van het perceel als een motorcrossterrein als het gebruik ervan planologisch toestaat. Deze vergunning maakt dus de aanleg van een permanente racebaan voor gemotoriseerde voertuigen mogelijk.

Projectbegrip
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:622, is sprake van een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn als er werken of ingrepen plaatsvinden die de materiële toestand van de plaats veranderen, waarvoor een reële fysieke ingreep is vereist. De Afdeling heeft hiervoor overwogen dat voor de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de feitelijk bestaande en ook planologische legale situatie. In dat licht maakt de vergunning de planologische aanleg van het circuit mogelijk en moet die aanleg worden gezien als een project.

Relevantie omgevingsvergunning milieu
De omstandigheid dat nog een omgevingsvergunning milieu moet worden aangevraagd, waarvoor een m.e.r.-beoordeling is vereist, leidt niet tot een andere uitleg van de voorwaarden voor verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Voor de vraag of de kruimelgevallenregeling van toepassing is, is alleen relevant of sprake is van een activiteit die is genoemd in kolom 1 van de onderdelen C of D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.

Uitspraak
Het hoger beroep is ongegrond.